我国授权立法现状之分析本文的被阅读次数：405一、我国授权立法的作用及其特点80年代以后授权立法的增多，从根本上说是由我国改革开放、建立社会主 义市场经济的客观需要所决定，在这一点上我们与西方国家进入垄断阶段 授权立法广泛出现的情况相类似众所周知，70年代末之前，我国的立法 工作几近停滞党的^一届三中全会将国家的工作重心转移到经济建设上 来，经济体制改革与对外开放齐头并进经济的迅速发展亟需法律为之提 供保障和引导，而长期的立法停顿致使立法方面“欠债”太多，国家立法 机关囿于自身人力和时间等条件的限制一时也无法满足社会发展、尤其是 经济体制改革与社会主义市场经济发展的需要，将全部所需要的法律适时 制定出来并付诸实施，在这样一种形势下，授权立法越来越多地被国家立 法机关所采用事实证明，授权立法为我国改革开放、建立社会主义市场 经济起到了十分重要的作用，这突出地表现在：1通过授权立法，将一部分国家立法权转移到行政机关和地方机关，大大 减轻了全国人大及其常委会的工作压力，缓解了迅速发展的社会经济与法 律严重缺乏、滞后之间的矛盾2 对国务院的授权较好地适应了对外开放与体制改革中不断出现的新情 况、新问题亟等法律调整的状况。
由于改革这样一个特殊时代社会情况变 化迅速，稳定性与成熟性较强的法律许多一时难以制定，此时将这部分权 力交给国务院，由其在遵循宪法、不与法律及全国人大及其常委会的有关 决定的基本原则不相抵触的情况下制定法规，甚至对原有的法律规定作出 一定的变通以适应新形势下经济体制改革与对外开放的特殊需要，一方面 解决了法律制定时机尚不成熟的问题，另一方面也使得国家的经济生活能 够在总体上得到法律的指引和规范3对经济特区地方的授权较好地适应了特区在全国经济发展中的“龙头” 地位的优先需要以进行社会主义市场经济探索最早的深圳市为例，在被 授权以前，由于国内的法律尚停留在计划经济阶段，缺乏一套完整的规范 市场经济活动、保证政府高效廉洁运转并符合国际惯例的新的法律体系， 以适应深圳市作为我国探索建立社会主义市场经济体制的“试验田”的需 要1992年深圳市人大及其常委会接受授权以来，在遵循我国宪法以及法 律、行政法规的基本原则的情况下，大胆吸收和借鉴毗邻区香港在管理市 场经济方面的先进经验，吸收和借鉴国际惯例，积极制定立法规划，在规 范市场主体、发展市场体系、保护公平竞争、加强对中介机构管理以及建 立健全社会保障制度、保护环境等方面制定了大量法规，有步聚、有计划 地构建起适应特区市场经济新体制的以民商法和经济法为主干、以社会法 和行政法为辅助的特区市场经济法律框架，在引导、促进和保障特区市场 经济体制的建立发展、消除和制约市场经济中的不利因素等方面，发挥了 巨大而积极的作用，同时也为全国由计划经济体制向社会主义市场经济体 制的全面转化探索了一条有效途径。
4 为国家正式立法积累了经验在大力推进经济体制改革、坚持对外开放、 建立社会主义市场经济的国策指导下，无论是国务院在授权下制定的法规， 还是经济特区在授权下制定的大量法规，许多都在遵循宪法、法律和行政 法规的基本原则的情况下，根据社会经济发展的实际需要，对原有法律的 内容进行了突破和创新这些蕴含着市场经济新内容的法规，在社会主义 市场经济体制建立与完善的过程中还将不断得到补充与修正，这一切无疑 都为全国人大及常委会制定有关方面的法律并在全国范围内正式实施探索 和积累了宝贵的经验例如深圳市制定的住宅区物业管理条例，成功地借 鉴了香港物业的管理经验，在全国率先创立起由业主管理与专业服务相结 合、属地管理与专业管理相结合的住宅区管理模式，获得国家建设部的肯 定并在全国范围内进行推广；再如深圳市制定的股份有限公司与有限责任 公司两个公司条例，取消“定向募集”设立公司的做法，直接与国际惯例 相接轨，公司设立程序采用“准则登记制”，为日后国家公司法的出台起了 积极的探路作用分析我国授权立法发展的短暂历史可以看到，尽管我国授权立法的数量与 西方国家相比还不是很多，但已经形成了一些自己的特点，主要是： 1授权的对象较为多样。
我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，各地区 之间的发展极不均衡，这种特有的国情决定了我国的立法必须遵循在中央 统一领导下，充分发挥地方积极性、主动性原则下划分的立法权限，实行 一元多层次式立法体制这样一种多层次的立法体制，加上我国各地区发 展极不平衡、正处于体制改革的特殊时期等因素，决定了我国授权立法中 被授权的对象的多样化：（1）最高权力机关的常设机关（全国人大常委会）；（2）国家行政机关（国务院）；（3）有立法权的地方权力机关，如广东省、福 建省、海南省的人大及其常委会；（4）无立法权的地方权力机关及行政机关， 如深圳、珠海、汕头、厦门四个城市的人大及其常委会和政府在这些被 授权的对象中，权力机关尤其是地方权力机关被国家权力机关授权的作法 可谓独树一帜在西方国家，授权立法指的就是议会向行政机关（包括中央 行政机关和地方行政机关）、专门成立的机关或司法机关授权，其中司法机 关获得授权的情形极少，仅限于制定法院系统适用的程序规则，所以在国 外，授权立法即针对行政机关授权，行政机关是授权的主要对象而在我 国，从最近十几年授权立法的实践来看，全国人大对国务院的授权共有三 次，而对地方的授权却有五次（包含七个地区），由此可见地方权力机关已 成为国家立法机关直接授权的主要对象之一，这也是我国在授权立法制度 发展中创立的独具特色的一种作法。
2授权采用由最高权力机关发布专门的“决定”或“决议”的方式，而非 西方国家通常所采取的制定并颁布专门性法律进行授权在西方国家中， 授权通常采用两种方式一是法、德等大陆法国家，授权立法首先有明确 的宪法规定作为依据，如法国1958年宪法第38条规定：“政府为执行其施 政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令的方式采取通常属于 法律范围内的措施德国现行基本法第80条第1款规定：“联邦政府、联 邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令其次，具体授权由议会颁布 具体的法律来作出二是英、美等普通法法系国家，授权立法没有明确的 宪法依据，完全靠议会制定具体的法律进行授权在我国，对于授权立法， 宪法中也没有十分明确、完整的规定，仅在第89条关于国务院的职权中第 18项规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他 职权”，可以理解为全国人大及全国人大常委会向国务院授权立法的宪法依 据除此以外，具体的授权都是通过全国人大或全国人大常委会发布专门 的“决定”或“决议”的形式来完成，这也是我国在授权立法方面独有的 特色3 我国的授权立法中，就具体事项授权的情形少，而综合性的授权较为普 遍。
在西方国家，为了防止行政机关滥用权力、无限扩大自己的权力，都 对授权立法进行严格的控制，其措施之一就是强调立法机关只能就单项事 情进行授权，限制综合性授权，严格禁止对所授权力没有任何范围限制的“空白委任”当然，在具体的授权实践中，不同的国家对所授权力在范围 上的限制有宽有窄，也不完全相同，其伸缩性要依当时的形势、所授权力 本身的重要程度等因素来具体确定而在我国，由于具体国情不同，又处 改革这一特殊时代，诸种因素都迫使国家立法机关在慎重行使授权立法权 的基础上，根据国情的切实需要较多地进行综合性授权如1985年第六届 全国人大第二次会议作出的授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制 定暂行的规定或者条例的决定，尽管对授权的范围进行了明确，即“只限 于经济体制改革和对外开放方面”，但经济体制改革和对外开放本身的范围 就十分广阔，内容就十分丰富，因此这次授权应当属于综合性的授权再 有，全国人大及其常委会对几个经济特区的直接授权亦是如此，基本上没 有明确的范围限定，也属于综合性授权目前法学界部分同仁对此有诸多 批评和异议，认为从国外授权立法的经验来看，我国综合性授权使用得过 多，导致行政机关及地方机关权力的膨胀，有侵犯国家立法机关的地位及 权力之嫌。
笔者认为，对立法机关应当采取何种方式（单项还是综合）授权， 不能一概而论，应当从我国的实际出发，决定最适合我国经济与政治发展 的方式我国目前正处于体制改革的特殊时期，各方面的新情况、新问题 层出不穷，社会生活变化异常迅速就中央一级的立法工作来说，由于过 去长时期立法工作的停滞，致使我国基本的法律、基本法律以外的其他法 律严重短缺，要想在短时期内由全国人大及其常委会将适应国家改革和开 放需要的所有法律全部制定齐备，既不可能也不合适在这种情况下，全 国人大就经济体制改革和对外开放方面向国务院作出综合性授权，一方面 可以及时指导改革、开放工作的顺利进行，另一方面又可以为全国人大及 其常委会今后此类问题上的立法积累有益的经验，所以这次综合性授权是 十分必要和可行的就对地方的直接授权来说，被授权的都是国家的经济 特区，其经济发展速度领先于全国，而且这些地区都是我国对外开放的“窗 口”，市场经济的建立、对外贸易的迅速发展，都使得国家级的法律、法规 （许多仍是计划经济体制下的产物）已远不能适合这些地区经济发展的迫切 需要为此，需要国家立法机关对其作出较大的授权总之，在我国目前的特殊形势下，使用综合性授权的情况比较多，这是由 我国的实际发展状况所决定的，因而也是较为合理的、可行的。
我们在此 肯定综全性授权绝不是提倡在我国广泛使用综合性授权，相反，对授权立 法必须严格控制、对所授权力尽可能明确其范围，应当是指导我国授权立 法工作的基本原则针对因综合性授权导致行政机关和地方机关权力显著 增大、以致行政机关和地方机关依照授权进行立法活动中可能出现的各种 失控问题，笔者认为最根本的是加强监督，建立和完善监督机制4 行政机关或地方机关在授权下制定的规范性法律文件其地位比较“特 殊”西方国家对授权立法从理论上大都以民法中的“代理”理论为依据， 将作出授权的一方视为被代理人，而接受授权的一方视为代理人，依据“代 理人的行为视同被代理人作出”的原则，接受授权的行政机关或其他机关 依授权所制定的规范法律文件应当与授权方制定的法律具有同等的地位和 效力这方面最为典型的是法国，法国的现行宪法第38条明确规定，政府 为实施政纲起见，可以要求议会授权它在一定期间内，以法令规定属于法 律范围以内的事项，这种法令的地位及效力与法律相等，甚至可以变更和 修改法律我国的情况不同于西方首先，从全国人大对国务院的授权来看，全国人 大在几次对国务院的授权说明中都提到，授权国务院制定的规定或条例都 属于暂时的、过渡性的，目的是积累经验，为全国人大和全国人大常委会 以后制定或者补充、修改法律作准备；并且授权说明中反复强调，（除根据 宪法外）此类法令必须在“同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的 基本原则不相抵触的前提下”制定。
由此可以推断，全国人大虽然出于实 际发展的需要作出授权决定，但决没有要用国务院在授权下制定的法规来 代替法律的意图，因此国务院依照授权制定的行政法规其地位不宜等同于 法律但从另一方面看，国务院依全国人大授权下制定的行政法规也不应 等同于国务院制定的一般性行政法规因为制定一般行政法规是国务院依 据宪法所固有的权力，属于“职权立法”，无须法律的特别授权这类法规 是为执行法律、配合法律的实施所制定，属于从属性立法，它必须严格依 照法律的规定制定，不能脱离法律自己创制权利义务依授权制定的法规 则不同，它是将原属于国家立法机关的某一具体立法权转移到了国务院手 中，因此这种法规只须遵循宪法，遵循有关法律和全国人大及其常委会的 有关决定的基本原则即可，也就是说这种法规在授权范围内可以创制权利 义务正是基于以上理由，我们认为国务院依授权制定的行政法规在地位 上应当低于法律，而高于一般行政法规，介于法律与一般行政法规之间 其次，从全国人大或全国人大常委会对地方的授权决定来看，不能仅根据 地方是从全国人大或全国人大常委会直接。