国家中心城市分功能评价与测度 〔摘要〕 国家中心城市评价是一项系统性工作，其评价内容包括综合功能和专项功能，指标结构体系包括国家中心城市、国家重要中心城市、潜在国家重要中心城市和非国家中心城市四个层级国家中心城市具有唯一性，对其评价的指标涵盖城市聚集全国高端要素资源能力的聚集度和城市向全国腹地城市进行要素和能量输出的联系度本文采用多源数据进行评价的结论是：北京是国家综合中心城市，上海、广州是国家重要综合中心城市，深圳、武汉、天津、成都、重庆、西安、南京、杭州、郑州是潜在国家重要综合中心城市;在专项功能上，北京、上海、广州分别承担了多项或单项国家中心城市的功能，深圳、杭州、天津、南京、西安、武汉、成都等在一项或多项上承担了国家重要中心城市的功能，配合国家中心城市发挥着服务和联系全国的重要作用;目前高端要素在国家综合中心城市和国家重要综合中心城市高度集聚，但随着潜在国家重要综合中心城市在中西部地区崛起，并凭借其突出的交通优势，打破了东部地区对全国高端要素长期垄断的格局 〔关键词〕 国家中心城市;国家重要中心城市;潜在国家重要中心城市;非国家中心城市;综合功能;专项功能;聚集度;联系度;多源数据 《甘肃行政学院学报》（双月刊）创刊于1992年，是由甘肃行政学院主办的学术理论刊物。
本刊定位为政府研究，刊文集中于行政学、政治学和行政法研究与政府法治建设等三个板块 一、引言与文献综述 全球范围新兴发展中国家城市的快速崛起深刻地改变着世界城市的格局，与发达国家的世界城市一同构成了全球经济的中枢自2005年以来，中国先后确立了北京、上海等9个城市为国家中心城市关于"哪些城市有可能成为下一批国家中心城市";的讨论在全社会引起了广泛关注和热议，不少基础较好、成绩突出的城市都在积极争取国家中心城市的地位但是，既有的世界城市理论及其评判体系建立在发达国家城市发展实践之上，缺少对发展中国家城市的关注，因此，目前对国家中心城市的研究既需要在理论上突破发展中国家世界城市理论研究的局限，同时也能够指导中国的国家中心城市建设实践检索文献显示，已有国内学者在国家中心城市理论研究的基础上提出了国家中心城市评价体系，但由于对国家中心城市的理解和关注的重点不一致，不仅导致理论研究中各持己见，对国家中心城市的评价也存在较大分歧 一是围绕国家中心城市的中心性和国际化展开的理论研究中存在各种问题：首先，部分研究将国家中心城市与区域发展战略相结合，以国家中心城市与所在城市群的协同发展为出发点，强调国家中心城市的区域引领及辐射性特点①，但混淆了国家中心城市与区域中心城市的本质区别。
显然国家中心城市应该突出其服务国家战略的地位和作用第二，现有研究更加侧重城市存量数据的比较，尤其强调国家中心城市对资源的空间集聚能力②，忽视国家中心城市应该承担的责任和义务显然国家中心城市应该更加侧重发挥服务全国的职能第三，现有研究从城市功能出发，更侧重城市经济发展、科技创新、交通枢纽、国际交往等功能③，弱化城市的文化传播、教育培训、医疗服务等功能第四，部分学者根据城市的综合实力或某一专项领域的影响力认定综合性国家中心城市或特色性国家中心城市④显然，国家中心城市作为全国城镇体系的顶层设计，在综合功能或专项功能上应该具有不可替代性，即国家中心城市具有唯一性，所以要避免城市争戴"国家";帽子，导致国家中心城市"徒有虚名"; 二是通过构建指标体系并运用不同研究方法针对国家中心城市展开的实证研究还存在较大发挥空间早期的实证研究多从城市经济、社会、环境等方面构建指标体系，选取相应城市的宏观静态指标，运用主成分分析法⑤或权重矩阵⑥合成指数，然后根据城市排名确定国家中心城市由于城市层面的国家统计数据具有较大局限性，研究中通常选取相关指标替代，无法精准对焦国家中心城市的具体功能，研究结论难免存在偏误。
伴随现代交通和通信技术的发展，城市间的联系日益紧密，受"流空间";效应影响，反映城市空间联系的人流、物流、交通流、信息流等动态数据被纳入指标体系设计之中⑦，研究方法也相应地转向通过区位熵、欧式距离、引力模型及其衍生模型对"流";数据的加工和计算然而，随着经济发展和技术进步，城市间的联系变得异常复杂，"流";数据既不易获取也非常有限，只能作为实证研究的数据补充国家中心城市评价体系构建因此存在较大的研究空间本文认为，城市在全国层面的中心地位应该从存量数据反映的城市集聚度和流量数据反映的城市联系度两方面加以衡量，尤其在指标选取上应切实反映城市的具体功能 三是基于国家中心城市定位，探讨具体城市发展方向和提升路径的案例研究中主观性较强从城市案例的选取看，一方面，现有文献的研究对象集中在武汉、郑州、广州等中央已经明确提出支持建设国家中心城市的城市⑧;另一方面，随着长沙、沈阳等城市明确提出建设国家中心城市的目标，学界对焦潜在城市的研究不断出现⑨，且相比全国层面的研究，此类研究更显聚焦，既充分挖掘案例城市的发展潜力，在与国家中心城市的比较中充分审视案例城市的优势和短板，也"量体裁衣";提出了更加具有针对性的提升对策。
然而，此类研究的局限性在于主观性较强，注重分析案例城市的优势与劣势，探讨如何巩固其国家中心城市的地位进而获取更多资源提高在全球的占位，或者制定相应的战略以期在争取国家中心城市的激烈竞争中胜出，却没有提出判定国家中心城市的统一标准，突出的只是案例城市的地方实际或地方特色本文认为，关于国家中心城市的判定应该有统一标准，同时尊重城市发展的历史演进规律，着重在其具体功能上挖掘国家中心性 综上，关于国家中心城市的理论及实证研究仍需进一步完善，并亟待构建更加科学的评价体系，从而对已有的国家中心城市进行跟踪研究如何借助國家中心城市评价体系全面剖析以上城市在不同专项功能下的优势与短板，并针对不同功能给予准确评价是本文的研究重点和主要贡献所在只有对参与角逐的城市给出客观准确的评价，才能避免城市间盲目定位和恶性竞争本文将详细阐述国家中心城市的理论机理，提出不同的评价视角和指标体系，使用多源采集数据精准对焦国家中心城市的各项具体功能，提出有针对性的对策建议这项研究对全局规划和地方建设均有重要的激励、引导和决策参考意义 二、国家中心城市的评价标准与功能定位 （一）国家中心城市评价标准 国家中心城市是国家参与国际竞争与合作的主要载体，是为赢得全球城市竞争所做的重大战略部署。
城市的发展难免受到世界城市或全球城市形成与发展的影响，针对国家中心城市的研究必须融入世界城市体系的分析框架随着经济全球化进程的不断深入，每一次劳动分工与地域分工的出现都会带动新的主导产业的发展，进而带动世界经济增长重心的形成和转移⑩，相应地也将产生新的世界城市，而且以中国为首的新兴市场和经济体的迅速发展已成为世界经济增量的最主要贡献者，世界经济重心逐渐地向亚洲转移，因此，世界城市在中国崛起有其历史必然性 有关世界城市的相关研究表明，20世纪80年代弗里德曼便提出了世界城市假说，认为世界城市是全球经济体系的节点和全球资本的汇集地B11，并以等级性规则确定了世界城市体系的空间秩序安排B12随着跨国公司全球经济主体地位的不断凸显，有关世界城市的研究也更加注重跨国公司的影响萨森吸收了弗里德曼的等级思想，从跨国企业的微观视角出发，认为世界城市应重视企业总部、国际金融、全球交通和通讯、高级商务服务等少数关键部门的快速增长，以此增强其全球控制能力B13根据弗里德曼和萨森的观点，一个城市在全球经济和金融领域发挥的影响力，以及它在全球经济的组织和控制中的角色定位是能否成为世界城市或全球城市的核心要素，而这一点实际上强调的是城市对高端要素的集聚能力。
毋庸置疑，我国设立的所有国家中心城市也应突出城市对全国高端要素的集聚能力 随着信息技术的不断发展，全球城市之间的联系日益频繁，城市组织之间呈现出网络化连接的趋势以Taylor为代表的世界城市网络研究者认为，世界城市孕育和发展于特定的城市网络中，并且以网络化的形态存在B14城市之间的网络联系强度是城市地位变化的根本原因Taylor率先采用了跨国公司联系度判断世界城市B15Castell（1996）从全球化、信息化交互作用形成全球城市网络的角度界定全球城市，认为城市间的网络关系决定了各个城市的地位B16世界城市研究小组（GaWC）则在"流动空间";和"信息城市";研究基础上着重突出先进生产服务业的作用，强调城市之间的网络作用和合作关系B17Pflieger（2010）和Batty（2013）也强调应从"网络";和"流";的体系理解城市的地位B18此外，还有学者采用城市之间的通航和电讯联系等"流";数据反映城市间联系的广泛程度（Graham和Marvin， 1996; Castells， 1989）B19，认为国家中心城市也要融入全球城市网络的研究之中，关注国家中心城市通过商品、信息、人才、技术等要素与全国城市之间形成的紧密联系。
综上，结合国内外学者对世界城市的相关研究，同时考虑到已有越来越多的中国城市融入了世界城市体系的发展实际，本文将汲取世界城市等级体系和网络体系的研究思想，提出国家中心城市的内涵及评价标准国家中心城市是在一个国家内，在综合功能或一些重大功能上能够起到决策、控制、管理、服务全国的城市国家中心城市评价标准需要遵循以下三个原则：第一，国家中心城市的评价应该既包括反映综合功能也反映某一重大专项功能的指标;第二，国家中心城市的评价需要强调唯一性，即在综合功能或专项功能上，强调城市具有全国其他城市不可替代的作用，功能替代弹性为零或极小;第三，国家中心城市的评价应该涵盖聚集度和联系度，集聚度体现城市聚集全国高端要素资源的能力，联系度体现城市向全国腹地城市进行要素和能量输出的广泛程度 （二）国家中心城市的功能定位 萨森指出，世界城市的功能会因为全球投资和贸易的迅速增长以及由此带来的对金融和特别服务业的强大需求而进一步壮大B20随着数字化和网络化成为基本的社会交往方式，世界城市变得更需要发挥全球信息中心的功能Graham和Marvin（1996）、Castells（1989）的研究都一致认为，世界城市应该在全球信息网络中充当主要节点，并支配互联网的全球地理结构。
B21Hall（1966），Friedman（1995）一致认为，政治要素应该成为世界城市的首要职能，世界城市因其特殊性需要肩负起世界经济中心和国家行政中心的双重角色B22目前关于世界城市功能的讨论已围绕世界金融、全球信息、政治文化、国际交往四个方面基本达成一致我国的国家中心城市的功能定位一方面需要与世界城市接轨，以便参与全球城市竞争，另一方面需要涵盖关系国计民生的重大领域，通过具体功能的发挥实现国家中心城市服务全国的职能理论上，国家中心城市的功能应该包括政治、金融、科技、交通、教育、醫疗、文化、信息、贸易（物流）、国际交往等重大领域，既要体现城市的综合功能，也要尊重城市发展史上已经形成的基础和特色，这就需要评价城市的专项功能所以在国家中心城市的功能中不再单独设置经济功能的研究，这一方面基于国家中心城市经济功能所涉及领域的广泛性，很难通过指标体系准确界定;另一方面，金融和贸易两大领域恰是经济功能的主要表现，可将金融和贸易功能合并从而体现国家中心城市的经济发展状况 本文提出将集聚度和联系度作为城市功能发挥程度的判断标准，并根据测度结果将城市分为国家中心城市、国家重要中心城市、国家潜在中心城市和非国家中心城市四个层级。
国家中心城市在综合功能或专项功能上具有全国唯一性，属于位于全国榜首的城市国家重要中心城市将配合国家中心城市加大对全国腹地的联系度，同时疏解国家中心城市由于强大的集聚度而产生。