第一节 设 置 盟 旗为了加强中央集权的统治，在渥巴锡逝世仅半年之后，清政府对土尔扈特部落与和硕特 部落管理体制和封建秩序进行了调整清政府于乾隆四十年（１７７５年）五月十六日批准了将军伊勒图的设盟方案清朝规定：东归各部设 6 盟（曾问吾著《中国经营西域史》第２９３页，新疆地方志总 编室编，1986 年版） ，6 盟由札萨克自行统帅，每年接受盟长的检阅遇有征调领兵前往， 邻部出事，带属下兵丁集中出事地区，如果不守职责，不论盟长札萨克或一般贵族，都要受 到削爵夺职的处分盟长札萨克无调兵之权，由所辖将军和参赞大臣奏调东归各部设立的 6 盟，是在分封牧地的基础上编制起来的盟下设 16 旗，由若干旗组 成 1 盟，称盟旗制度旗是清政府中央政权领导下的基本军事行政单位，旗设札萨克管理旗务，处理旗内的行 政、司法、征税和任免官员等事务，履行朝廷委付职责旗又是清朝皇帝赐给旗内各级土尔 扈特首领的封地，当一个有功的首领被任命为旗的札萨克时，有义务保障全体首领对全旗的 牧民实行管理的权力旗内的蒙古族男子，凡年龄１８岁以上、６０岁以下者（除喇嘛外）都要编丁入册，每 １５０名编为佐，其中５０名服现役的为常备兵。
旗札萨克是全旗的军事指挥官，平时定期 召集军队接受盟长的检阅，战时动员兵丁出战，编入丁册的牧民不论他是哪个等级的封建首 领的属民，都归旗札萨克管理朝廷指定适当的固定地点为会盟处，盟内的各旗札萨克每年定期几次在这里集会在盟 长的主持下，审查各旗的兵丁，决定旗札萨克管束的预备役，和常备兵的定编增减和改编的 事项各旗的兵丁要携带武器、盔甲、物品，到会盟处接受检阅当发生战争时，盟长必须 带领所属各旗兵丁应召出征盟长平时不能直接干预各旗的事务，也无权发布政令，只有遇到旗札萨克不能解决的问 题，盟长可以帮助办理旗札萨克有不法、叛逆的行为，盟长要随时告发盟内所管理的大 事须报告理藩院；有关军事方面的问题，则由盟报告有关所辖地区的将军或参赞大臣会办东归 6 盟有政治经济的大事不必报告南路盟土尔扈特汗王，汗王无权干预其余各盟的所 有事务，但必要时可到东归各部慰问和视察６位盟长要在适当的时候赴京朝觐皇帝，要每年两次向理藩院报告盟内政治、经济大事， 行政上直属理藩院，将军和参赞大臣无权管理盟的行政理藩院是清朝秉承皇帝的谕旨，办理有关蒙、维、回、藏等少数民族事务的中央机构 清政府在进入山海关以前，就已经设立了专管蒙古事务的“蒙古衙门”(杨选娣著， 《理藩院 则例初探》第２页)。
入关后改名为理藩院，依照《理藩院则例》行使职权， “掌外藩之政令 (行政、立法、军事)，制其爵禄（封爵、设官、俸饷） ，定期朝会（朝贡、会盟、检阅） ，正 其刑罚（司法、检察、审判） ” 《理藩院则例》规定：“盟长札萨克必须严守各自的牧地管 界，不得互相侵犯牧地，只能由朝廷指定或调整（内蒙古蒙语文史研究所编《蒙古族简史》 第５８页，内蒙古人民出版社１９７９年版） ”土尔扈特和硕特东归６部的盟长札萨克无权 分封领地这些规定进一步表明土尔扈特所属牧地最高所有权属于国家，从而把东归各部 首领对所属领地的权力限制在条件的占用范围之内，加强了中央集权，对土尔扈特各部的首 领的牧地的支配权，规定得十分明确，有效地保证了国家的安全乾隆四十年（１７７５年）八月二十六日，清政府正式对东归６部编设盟旗的方案予以 施行，任命正副盟长，编设札萨克，旗分佐领，铸造印信将旧土尔扈特部分为４盟南路 旧土尔扈特乌纳恩素珠克图盟，旧土尔扈特汗策凌那木扎勒为盟长，额默根乌巴什之子恭坦贝子为副盟长盟下设４旗：即汗旗、中旗、左旗、右旗共５４苏木，人口３３６７８人 北路旧土尔扈特乌纳恩素珠克图盟，亲王策伯克多尔济为盟长，贝勒奇哩布为副盟长。
盟下 设３旗：即北路旗、左旗、右旗，共１４苏木，人口１１７０９人东路旧土尔扈特乌纳恩 素珠克图盟，因巴木巴尔已去世，由郡王车凌德勒克为盟长，贝子奇布腾为副盟长，盟下设 置两旗：即左旗、右旗共７苏木，人口５１２０人西路旧土尔扈特乌纳恩素珠克图盟， 贝勒默门图为盟长，贝子布彦楚克为副盟长盟下设置旧土尔扈特乌纳恩素珠克图特别旗１ 旗，共４苏木，人口２２５２人新土尔扈特青色特奇勒图盟，郡王舍楞为盟长，贝子沙喇 扣肯为副盟长盟下置两旗：即右旗、左旗，共３苏木，人口３３７０人和硕特巴图色特 奇勒图盟，贝勒德勒克乌巴什为盟长，贝子布彦楚哥为副盟长，盟下置３旗：即中路旗、左 旗、右旗共１０苏木，人口５１７４人原附牧于新土尔扈特部的新和硕特部（也系参加准噶尔叛乱和新土尔扈特部一起逃往俄 国，后又和渥巴锡、舍楞一起东归祖国的） ，与新土尔扈特分牧，独设１旗，1 苏木，人口 １２７５人名新和硕特旗，直属于科布多参赞大臣管辖，伊犁将军节制东归６盟， １７７１年８月回到祖国伊犁时，余人口６６０１３人，从１７７１年底到１７７２年秋， 传染病和疫病肆虐着人民，１７７２年底，人口减至６１０００余人经过 3 年的休养生息， 到１７７５年８月，人口发展到６３４４５人。
随渥巴锡一起返回伊犁的沙毕纳尔部，将其部安置在原附牧于厄鲁特下五旗驻地塔尔巴 哈台，与厄鲁特分牧，编为 4 个苏木，人口８６７人，设副总管 1 人，属塔尔巴哈台参赞大 臣管辖，伊犁将军节制 南路旧土尔扈特乌纳恩素珠克图盟又有不同的特点，是旗中有旗，旗下设旗有两个不同档 次的旗，除下设 4 旗即汗旗辖５０苏木，中旗辖２苏木，左旗辖１苏木，右旗辖１苏木４ 旗都属札萨克旗而汗旗又直辖５旗，却不属于札萨克旗，即克烈旗、茶腾旗、巴伦旗、德 尼苏尔旗、斜米纳尔旗每旗辖１０苏木，这５个旗的首领管理人虽多，地域广，却没有札 萨克的地位和名号，只设管旗章京，权力却小得多按清朝制度，凡担任札萨克的汗、贝勒、 贝子、台吉的，中央政府均给予薪俸；汗年２５００两，缎４０匹；亲王２０００两，缎７ 匹；贝勒１０００两，缎 5 匹；贝子５００两，缎５匹；公主１００两，缎４匹；而汗旗管 旗章京，清朝没有给年俸的，他们的年俸由旗所属的苏木上交的税收支付这也显示了中央 直属旗札萨克旗和汗旗所属管旗章京的区别南北东西４路旧土尔扈特盟共１０札萨克旗，７９苏木，汗旗领５０苏木，占６３%， 清政府是充分照顾了汗的利益的南路土尔扈特部大小官员共１８８名。
除汗、贝子、台吉 外，还有８员管旗章京，管旗副章京８员，参领１３员，佐领５４员，骁骑校５４员，领催 ６员松筠著《新疆识略》卷五)以上１４３员，遇到战事，是盟军事指挥和盟长直接调用 的军事出征的官员汗王府设盟长公署，为旧土尔扈特南路盟的最高行政组织，汗王是会盟最高领导札萨 克旗下设协理台吉，其下有管旗章京，管旗副章京、秘书协理旗务苏木下设官员有：苏木 章京、苏木副章京，按旗札萨克之命办理审查丁册、征办税课、排解纠纷、传递信件等，在 苏木之下，每１０户设１名什长 札萨克盟旗“札萨克”蒙古语为“执政，政权”之意，清代札萨克为盟旗的最高长官由清政府在 旗内王公中委派 1 人充任，札萨克世袭，并授有札萨克印其职责是按照清政府赋予的权限， 负责处理盟旗内的行政、司法、税课、徭役、管理官吏和调整牧场等事务札萨克既是封建 领主，又是清朝的官吏清政府规定：各盟、各旗不得越界游牧、互相往来，违规受罚，使 盟和旗成了小块领地旗有治事的组织机构苏木（区） ，盟有治事机构为旗和苏木，各级率领青壮年组成的军事组织：盟有１０００—５０００人不等，旗有１００—５００人不等，苏木有１０— １００人不等的队伍札萨克盟旗的官员有通称官职名土尔扈特蒙语名清朝官职名盟长图什墨尔札萨克台吉副盟长图萨鲁克齐协理台吉盟军事指挥图斯拉其札领旗长固孜达札萨克管旗章京副旗长梅仁管旗副章京旗军事指挥“札楞参领” （新疆卫拉特蒙古简史编写组编《卫拉特蒙古简史》下册，第 ９页，新疆人民出版社１９９６年版。
）总管博什格领催苏木长藏根管箭章京副苏木长昆都（骁骑校）管箭副章京苏木军事指挥博尼达佐领卫队长排登代秘书笔贴什收税管书勒额十户长阿尔班尼阿哈什长管家强子包衣达护卫阔特齐联络员拜腾达会计员阿勒格乌日格档案员党司乌日格清政府在有几个盟的地区才设１个“汗” ，例如内蒙、新疆等，盟相当于现在的地区和 自治州，旗相当于现在的县，苏木相当于现在的区乡，什相当于现在的村屯盟旗和苏木的 军事指挥还帮助收税官收税，债务处理，执行或强制执行民事和刑事判决根据清朝理藩院任命，南路旧土尔扈特盟设置官员和侍卫数量如下：汗札萨克盟长１人，副盟长１人，盟军事指挥１人，印务１人，秘书１人，卫队长１人， 盟总管１人，汗札 萨克旗旗长１人，汗札萨克旗副旗长１人，旗军事指挥１０人，收税官 ２人，汗旗直属５旗旗长４人，汗旗直属５旗副旗长４人，旗总管２人，侍卫１６人，苏木 长兼军事指挥５０人，副苏木长５０人合计１４７人其中汗札萨克旗旗长代理 1 个汗直 属旗的旗长中旗，札萨克旗长１人，副旗长１人，印务兼秘书１人，旗军事指挥１人，卫队长１人， 苏木长２人，副苏木长２人，苏木军事指挥２人，旗总管１人，侍卫５人，共计１７人。
左旗，札萨克旗旗长１人，副旗长１人，印务兼秘书１人，旗总管１人，旗军事指挥、 卫队长各１人，苏木长１人，副苏木长１人，苏木军事指挥１人，侍卫３人，共计１２人右旗，札萨克旗旗长１人，副旗长１人，印务兼秘书１人，卫队长、旗军事指挥各１人， 旗总管１人，苏木长１人，副苏木长１人，苏木军事指挥１人，侍卫３人，共计１２人四旗官员及侍卫编制合计１８８人此外，盟内还有接待员、帐目办事人不在编制之列其它各路土尔扈特盟旗、苏木的情况大体相类清朝政府为了加强对土尔扈特部落的统治，代之以盟旗为政的札萨克分权制度，有力地 控制盟与旗、旗与旗之间的联系，使土尔扈特蒙古的封建首领们对血缘关系、强烈的民族意识逐渐模糊了，使部落人民得到安宁，祖国边疆得到了稳定。