压力型体制的治理限度及其调适探讨【提要】压力型体制是改革开放以来中国发展収得重大成就的内在体制性原因，但其 在治理效能上亦有问题与限度这种问题与限度主要表现在：一定程度的系统性官民疏离、 领导干部的夹缝处境、部门或地方的策略性应对、体制内官员压力与动力的失衡、民众主体 地位一定程度的丧失等对于压力型体制的调适来说，一方面要合理划分中央、地方与基层 的责权利，赋予地方更大的自主空间，一方面要积极有序推进民众参与，实现各级领导干部 对上负贵与对下负责的切实统一关键词】压力型体制治理限度调适压力型体制的概念最初是荣敬本等人在《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两 级政治体制改革》一书中提出的所谓压力型体制，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的 各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系C为了完成经济赶超任务 和各项指标，各级政治组织（以党委和政府为核心）把这些任务和指标，层层量化分解，下 派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方 面的奖惩由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是一票否决制（即一旦某 项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各级组织 实际上是在这种评价体系的压力下运行的。
荣敬本等人是就县乡层面与经济发展领域使用压力型体制这一概念的实际上，压力型 体制是整个中国权力运行体制所具有的特点，其不仅限于经济领域而是广泛体现在经济、 政治、文化、社会等各个领域的任务落实方面在这种压力型体制下，领导干部既面临纵 向口上而下层层加码的任务完成压力，也面临着横向区域之间、部门之间、领导干部个人之 间政绩锦标赛的压力，优胜者得到奖励晋升，落后者则遭到批评乃至淘汰以政绩为指挥棒, 在这种巨大的压力和激烈的竞争环境中，各级领导干部完成中央与上级的任务决策就具有了 强大的内驱力一方面，压力型体制是改革开放以来中国发展取得重大成就的内在体制性原因正是 基于这种口上而下的严密的压力型体制，我们才具有了集中力量办大事的优势，改革开放以 來党的路线方针政策才得以较为有效地贯彻落实，发展H标才得以通过压力的层层传导较好 的实现就此而言，这种口上而下的适度的压力对于中国的治理现代化而言始终是必要的 另一方面，这种单纯自上而下的压力型体制在治理效能上亦有问题与限度，对此必须清醒 认识其治理限度主要体现在以下几个方面：其一，一定程度的系统性官民疏离在自上而下的压力型体制下,集中精力完成上级任务成为体制内各级官员的必然选择。
与之相应，官员个人以及整个官僚体系很难有足够时 间与精力及时有效回应来口社会尤其是基层的大量具体化、多样化、迅疾化的民意诉求官 员任免权在上级政府，冃前的官员任命机制无法保证地方官员对居民和企业的多样化偏好做 岀足够和有效的反应只要上级有明确的任务指示与目标要求，并且与口身利益特别是晋 升直接相关，各级官员对上负责的态势就不会根本改变，而会将精力集中于相关任务的完成 以及应对上级的各种检查为了任务的完成，各级人民代表大会这些本來的民意反映与上升 机构也会被强力整合到各项发展目标的实现过程之中，服从并服务于口上而下的任务贯彻 这不能不使得自下而上的社会参与与民意表达机制与功能严重弱化乡镇基层这一问题表现 的最为突岀作为基层政权，乡镇面临着民众最为鲜活、最为具体的多样化利益诉求，但同 时，作为压力型体制的末端，乡镇也承担着最重的任务完成责任，因为“上面千条线，底下 一根针”，中央与上级的各项任务目标层层传导，最终分解到乡镇层面予以解决面对各领 域各方面的繁重任务要求，面对來自上级的不停检查评比，很多地方的乡镇T部很大程度上 无法集中心思谋划本地发展，关切地方民众的具体、多样化个别利益诉求正是由于整个官僚体制的对上负责性，其与整个社会一定程度上实际是相对脱离的， 没有完全有效地扎根在社会之中，由之出现系统性的官民疏离问题也就在所难免。
这种系 统性官民疏离是长时间以来社会稳定、官民矛盾、干群矛盾等问题持续存在的一个重要体制 性根源正是由于这种官民疏离是系统性、体制性的，所以当前出现的诸多问题就不能单纯 归咎于领导T部个人因素或仅仅视为一种作风问题尽管执政党近年来采取了像T部包村、 “群众路线”教育实践活动、加强基层党组织建设等若T举措，力图更大程度地恢复领导T部 与民众之间那种应然的理想化关系，但只耍这种压力型体制的逻辑不变，这些举措的实际效 果都必然会有所折扣这就是为什么这么多年中央一直强调各级党员干部耍联系群众，而两 者之间的矛盾还如此频繁的一个极其重要的原因其二，领导干部的夹缝处境虽然压力型体制造成了系统性的官民疏离,但这并不意 味着在这一体制下的各级领导T部只能专心应对上级任务要求而对社会成员具体、多样化的 利益诉求可以置之不顾事实远非如此,尽管各级领导T部基于政绩的指挥棒必须向上负责, 但是，不断成长的社会力量、不断强化的公民权利意识、不断生成的民众利益诉求也在不断 强力冲击着整个官僚体制及其中的官员，使其不得不有所回应，尽管对能是相对被动迟滞的 回应在这种情况下，整个官僚体系及其官员同时受到自上而下压力与自下而上压力的双向 影响。
越到基层，这种双向压力下的夹缝处境越凸显：上面的任务必须完成，老百姓的诉求 也不得不应对，在夹缝中辗转由于媒体的发达与参与民主的发展，即使压力型体制的中高 层级，相比于以往，对这种双向压力的感受恐怕也会愈益明显这种状况表明今天中国各级 官员很大程度上生存于两种不同压力的夹缝之中，这种尴尬的处境很容易导致其角色定位的 模糊、紊乱与不清晰其三，部门或地方的策略性应对此处讲的策略性应对,是指部门、地方尤其是基层 的领导干部或由于时间、资源、权能以及其他条件的限制，或出于口身政绩与利益的考虑, 或出于部门或地方利益的考虑，利用上下级之间的信息不对称等，对自上而下的任务要求所 采取的种种应付性或机会主义的做法这种策略性应对包括造假式应对、不作为应对、选 择性应对、共谋式应对等等各种类型造假式应对比较明显，不作为应对当前也比较普遍, 这两者都容易理解，不必赘言选择性应对是指下级政府或部门在诸多应完成的任务要求中 会选择那些短期见效、对上级或公众显示度高的项H去完成以表明自身政绩，而对于那些对 外显示度低的项目，即使确为民众所需，也缺乏动力去完成共谋式应对是指一级权力组织 与直接上级权力组织相互配合、共谋应对更上一级的政策法令和监督检查。
一方面，这些共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖，旨在应付、欺 骗、蒙蔽上级政府，因此多以非正式形式岀现但另一方面，这些行为并不是个别官员和个 别部门的私人活动；在许多情形下，它们在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的组 织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排政策的一统性越强，它与基层实际情 况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大，因此基层政府间共谋行为的 空间便越大权力越集中，治理力度越大，基层政府面临的执行压力越大，其经营各种关系网络的冲 动越强毫无疑问，各种类型的策略性应对使得决策的实施效果必然有所折扣其四，体制内各级官员压力与动力的失衡在这种压力型体制-卜，地方与部门的各级 官员感受到巨大的压力，特别是近几年来，随着“四个全面”战略布局的明确，随着2020年 全面建成小康社会的日益临近，改革思路、布局与冃标自上而下的贯穿落实成为硬性的政治 任务与要求在这种情况下，各级官员的压力进一步增大，诸多领域“一票否决”的做法更是 加重了这一问题与这种不断增大的压力相对应的，似乎是动力的相对消减十八大以后， 全面从严治党不断推开，各种规范约束与纪律耍求不断明确与强化，但地方在改革中并没有 被赋予应有的口主权限，尽管中央有针对性地提岀建立容错纠错机制，宽容T部在工作中特 别是改革创新中的失误，但缺乏具体的机制做法。
压力愈益增大、约束愈益强化、自主权限 又无法得到明确保障，动力不同程度的普遍缺失就成为必然面对自上而下的层层压力，各 级官员或者高度紧张，精疲力竭，为完成FI标任务不计成本、不择手段、不顾后果，或者层 层、处处推卸责任、以求自保当然，这两种表现十八大以前就都己经存在，但无疑这几年 进一步明显化了这种压力与动力失衡的状况恐怕是无法持久的其五，民众主体地位某种程度的丧失现行压力型体制下各级官员的首要选择是对上 负责，往往无法切实增强对辖区内民众具体诉求的回应能力，这将会在根本上影响地方治理 的效能而且在口上而下目标任务的制定与执行中，民众往往成为被动的政治客体，缺乏参 与与影响政策议程的能力在这种情况下，民众在治理中的主体地位往往难以保障与实现 这在当前的扶贫工作中有所表现，权力部门对扶贫大包大揽，但有些地方忽视了民众的意愿, 反而导致有的民众并不领情，甚至产生矛盾与问题，好心无法做成好事好心为什么有时做 不成好事？民众受惠为什么还不领情？这说明，单纯把民众视为政策影响的客体是不行的 必须认识到，很多事情并不是依靠自上而下的任务部署就可以简单完成的，怎样保障自下而 上的民众的主体性是个问题。
以上五个方面的分析，都说明压力型体制的治理模式尽管有巨大优越性，但也具有明显 的问题与局限，需要进行不断地转变调适特别是随着中国社会的愈益复杂化，不可测因素 的愈益增多，传统自上而下的追求计划性、齐一性与可控性的治理模式聲端越来越明显，调 整的必要性也越來越明显对于压力型体制的调适，有两个方面尤为重要：一方面是推进中央、地方与基层关系的规范化，合理划分其责权利，给予地方充分的自 主权一个根本性的解决办法，就是在官员的选任、监督与政绩评价方面，上级与民众耍有 效参与，而在选任以后，地方治理的具体内容与形式就要赋予官员足够的自主权限与自主空 间，不应T预太多而现在在考核的具体指标任务方面，上面管得太宽太细了实际上，当 面对更为熟悉的地方尤其基层，如果领导T部不再穷于应付过多过细带有硬性指标的任务, 而是能够更为口主地决定政策与治理的思路，他们的积极性会更高，动力会更强也就是说, 中央要着力建构一个选任、评价与监督官员的有效程序机制，而不是主要依靠自上而下的指 标考核与复杂细致的任务部署来对官员督促施压，尽管这在一定程度、一定范围也是必要的! 程序机制是稳定的，而具体的治理内容与任务则应该因时而异、因地而异、因条件而异，凸 显地方治理的特点，而不必像现在这样主要依靠自上而下的压力体制。
如果说在改革最初的 一段时间，可以全面硬性推动自上而下的具体指标考核体系，随着改革的推进、社会的成长、 问题的多样、形势的复朵，赋予地方制度化的自主治理权能愈益必耍！换言之，在地方与基 层治理方面，中央应该更注重战略而非仅仅战术，应该抓大放小，应该有所为有所不为另一方面是推进民众有序而积极的参与所谓有序而积极，是指公民的民主参与当然不 能推进过快过急以致失序失控，但面对问题的积聚与形势的需耍也不能被动拖延，特别是一 些涉及官员授权体制的重大改革措施可以考虑在乡镇乃至县域层面展开试点这种自下而上 的有序民主参与与利益表达有利于推动各级官员改变单纯对上负责的理念与做法，更为直接 地对本区域内的民众负贵，实现对上负责和对下负责的有机结合在这种情况下，公民大量、 具体、多样化的利益诉求在地方和基层就可以得到较为有效的回应与解决，而不会逐步积累 上升，官民的系统性疏离问题很大程度上得以解决对于地方特别是基层的官员而言，在逐 步合理划分各级事权的基础上，公民的广泛参与使得其可以主动直面民众大量鲜活的具体诉 求而不必完全被动束缚于上级的硬性指标，从而在与民众的回应、互动与合作中提高治理效 能公民既可以相对有效的参与，解决的又是相对熟悉的地方性事务，官员刻意的策略主义 行为既无多大可能，也无多大必要。
进而言之，由于自下而上的异体参与与自上而下。