南京市城市应急避难场所规划与建设问题评价 摘要：城市应急避难场所是城市发生灾难后的重要生活保障，是灾民避难和灾后救助的重要载体近年来，城市避难场所建设开展得如火如荼，但是避难场所在建设过程中仍存在诸多问题本文主要分析南京市各区应急避难场所的供给和需求之间的关系及主要矛盾，提出解决避难场所建设问题的规划对策和建设方式关键词：南京市；应急避难场所；供需关系；建设意见0 引言我国是一个自然灾害多发的国家，由于地域广阔，几乎每年会发生旱灾、洪涝、台风、地震等自然灾害这些自然灾害严重危害了人民的生命安全，同时也对城市造成了巨大的毁灭性灾难和财产损失，例如汶川地震、玉树地震、新疆地震等而城市应急避难场所的建设为灾难提供了保障，应急避难场所是灾民避难和灾后救助的重要载体，加强其建设和研究是增强城市应对突发灾害能力的迫切需求和必然选择1993 年，我国首次提出建立应急避难场所后，相关法律法规推动着各级各地应急避难场所的建立近年来，城市应急避难场所的建设取得了斐然的成果，但庞大的建设数量背景下潜藏着诸多问题，如避难场所建设规模无法满足城市避难人口要求，已建的避难场所设施配套不足，已建避难场所缺乏有效管理等问题。
本文基于上述背景，梳理分析了南京市应急避难场所的分类情况，明确应急避难场所的建设指标，分析南京市避难场所建设的供给与需求情况，提出合理的建设意见1 研究区域概况及数据来源1.1 区域概况本文的研究区域为南京市，江苏省省会、中国东部地区重要的中心城市、全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽总行政面积为6622.45平方公里，下辖11个区，包括玄武区、秦淮区、鼓楼区、建邺区、栖霞区、雨花台区、浦口区、江宁区、六合区、溧水区、高淳区至2019年末，南京市常住人口850万人，城镇人口707.2万人，城镇化率83.2%1.2 数据来源本文避难应急场所建设有关数据主要来源于统计数据网站、相关应急避难场所规划及规范查询应急避难场所规划数据查询资料包括：《南京市应急避难场所建设指导规划（2016-2020）》、南京市控制性详细规划现状、《防灾避难场所设计规》（GB51143-2015）和《城市应急避难场所建设技术标准》（DGJ32/J122-2011）等2 应急避难场所分类及相关要求2.1 南京市应急避难场所分类根据《南京市城市应急避难场所建设指导规划》，结合南京市的具体情况和应急避难场所功能，将南京应急避难场所分为三类：中心避难场所、固定避难场所和紧急避难场所。
中心避难场所：场地型面积在20公顷以上，人均有效避难面积4.5平方米，功能较全可安置避难人员100天以上的固定避难场所，主要包括全市性公园、大型开放广场等固定避难场所：面积在1公顷以上，人均有效避难面积不小于3平方米，疏散半径为1.5-2公里左右主要包括安置人员较多的较大型公园、广场、中高等院校操场、大型露天停车场、空地、绿化隔离带等长期固定避难场所与中心避难场所同属于长期避难场所紧急避难场所：就是就近就地避难，用地面积在0.1公顷以上，人均有效避难面积不小于1平方米，疏散半径为 500米左右，在发生大地震、火灾等灾害时，主要作为附近居民的紧急避难场所或到区域避难场所去的避难中转地点主要包括城市居民住宅附近的小公园、小广场、专业绿地以及抗震能力强的公共设施本文主要对南京市的中心避难场所、固定避难场所和紧急避难场所进行分析2.2 应急避难场所相关建设要求根据《南京市城市应急避难场所建设指导规划》，对不同等级的避难场所设置不同的条件限制要求，对有效避难面积、避难疏散距离、短期避难容量、责任区建设用地和应急服务总人口的控制指标如下表：表1 南京市各类应急避难场所控制指标Tab.1 Control indexes of various emergency shelters of Nanjing City项目类别有效避难面积(hm2)避难疏散距离（km)短期避难容量 (万人）责任区建设用地（km2)责任区应急服务总人口 (万人）长期固定避难场所>5.0<2.5<9.0<15.0<20.0中期固定避难场所>1.0<2<2.3<7.0<15.0短期固定避难场所>0.2<1.0<0.5<2.0<3.5紧急避难场所-<0.5---表2 不同避难期的人均有效避难面积Tab.2 Effective refuge area per capita in different refuge periods难期紧急临时短期中期长期人均有效避难面积（m2/人）0.51.02.03.04.5由于紧急、临时避难期对应的避难场所为紧急避难场所，短期、中期、长期对应的固定避难场所，紧急避难场所规模按人均有效避难面积1平方米/人计算，固定避难场所规模按人均有效避难场所面积3平方米/人计算，中心避难场所规模按人均有效避难面积4.5平方米/人计算。
3 南京市应急避难场所供给能力与需求分析精准掌握并分析南京市现有应急避难场所建设的供给能力，根据南京市建设规范的控制指标和全南京市人口规模，分析预测全市现状和规划期限内的应急避难场所总需求量，剖析总供给能力与总需求的关系，分析供给和需求之间的主要矛盾，为进一步的避难场所规划建设对策和建设方式提供依据3.1 南京市现有应急避难场所供给能力分析截至2019年末，南京市已建设应急避难场所共140处，其中中心级避难场所10处、固定避难场所41处（中长期避难场所）、紧急避难场所89处，共可为超过600万人提供灾时的应急庇护各区中长期避难场所和紧急避难场所数量、有效避难面积和可容纳避难人数如下表3所示表3 2019年末南京市各区应急避难场所现状分析表Tab.3 Analysis table of the current situation of emergency shelters in All Districts of Nanjing by the end of 2019地区人口数量/万人行政面积/km2中长期避难场所数量紧急避难场所数量避难场所总数有效避难面积/ha可容纳人数/万人玄武区57.5280.9716757.6033.41秦淮区95.2749.21151630.2025.47建邺区50.5682.727939.0014.73鼓楼区106.6453.12131526.5025.32浦口区89.76912.39716175.2874.61栖霞区73.59381.881131458.9042.93雨花台区47.03134.62810204.00135.36江宁区134.731572.91091977.7073.05六合区100.961485.58513175.28117.88溧水区47.931067.3641047.0058.14高淳区46.01802921174.1018.8合计850.006622.455189140965.56619.73.1.1 紧急避难场所截止2019年末，南京市现有紧急避难场所共89处，总有效避难面积达706.26公顷，灾时可容纳避难人数547.46万人，其在各区的避难场所数量分布如下图所示，各区有效避难面积及可容纳人数如下表所示。
可见，从数量上看，秦淮区、鼓楼区和栖霞区三区紧急避难场所数量上占优势，而相对而言，溧水区、六合区和高淳区紧急避难场所的数量略少图1 南京市各区紧急避难场所数量图Fig.1 The number of emergency shelters in All districts of Nanjing City表3 南京市各区紧急避难场所现状表Tab.3 table of the current situation of emergency shelters in All Districts of Nanjing地区紧急避难场所数量有效避难面积/ha可容纳人数/万人玄武区646.831.17秦淮区1525.624.12建邺区723.3511.20鼓楼区1319.1822.44浦口区7138.7256.53栖霞区1357.942.26雨花台区8187.8131.17江宁区931.0360.67六合区5150.68111.4溧水区410.2453.53高淳区214.962.97合计89706.26547.463.1.2 中长期应急避难场所截止2019年末，南京市共有固定级应急避难场所41处和中心级应急避难场所10处，总有效避难面积达259.3公顷，可容纳避难人数达72.24万人。
其在各区的数量分布如下图所示如图所示，各区在数量上成两极分化，老城区内的固定级避难场所和中心级避难场所数量过少，严重不满足避难的需求；而一些城郊区域，由于可建设性比较强，所以近年来建设了许多的应急避难场所，在数量上略占优势图2 南京市各区中长期避难场所数量图Fig.2 Number of medium and long term emergency shelters in Nanjing表4 南京市各区中长期避难场所现状表Tab.3 table of the current situation of medium and long term shelters in All Districts in Nanjing地区中长期避难场所数量有效避难面积/ha可容纳人数/万人玄武区110.82.24秦淮区14.61.35建邺区215.653.53鼓楼区27.322.88浦口区936.5618.08栖霞区110.67雨花台区216.204.19江宁区1046.6712.38六合区824.606.48溧水区636.764.61高淳区959.1415.83合计51259.372.24由此可见，2019年全南京市现有避难场所有效避难面积共965.56ha。
其中，中长期避难场所有效避难面积259.3ha，紧急避难场所有效避难面积706.26按南京市规范控制指标，南京市避难场所可容纳总避难人数达619.7万人，其中，可容纳中长期避难人口72.24万人，也可容纳紧急避难人口547.46万人.3.2 南京市应急避难场所需求分析3.2.1 紧急避难场所地震灾害发生时，人们都会根据自己的身体状况、自身认知及相关指示标牌，迅速转移到相对安全的空旷地带进行避难一般来说，紧急情况下包括年迈无行为能力人及伤残无行为能力人，受灾人群都算作需要就近避难的紧急避难人口因而，本文研究中，根据南京市现状人口，共有850万人全部属于紧急避。