美国政府的住房福利保障政策--从罗斯福新政到约翰逊“伟大社会”时期（B）黄安年文 发表：《山东师大学报》1998 年第 4 期；学术交流网/美国社会保障/2006 年 6 月 15 日重发（上接 A 篇）需要指出的是在 60 年代约翰逊总统任期,联邦社区开发住房, 低房租住房及城市重建有了 进一步的发展1964 年 1 月 27 日一项住房和社区发展综合议案提交国会,国会争论的焦点 在都市重建和低房租公共住房经过讨价还价,1964 年 9 月 2 日约翰逊总统签署了综合住 宅法它包括 10 项条款第一，联邦住房署和抵押保险计划;第二，为老年人和弱者的住房;第三， 都市重建;第四，公共住房;第五，农村住房;第六，社区设备;第七，联邦国民抵押;第八， 训练和奖学金计划;第九，储贷计划；第十，杂项[20]据 1964 年的住房法令到 1965 年 9 月 30 日授权拨款 11 项中都市重建的补助金 7.25 亿美元, 农村住宅贷款 1.5 亿美元, 老 年住房贷款 7,500 万美元,总共 11 亿美元[21]下表反映了自 1948－1964 年间美国低房租公共住房完成的单元情况(据 1949 年住宅法开 始)[22] 年 单元 年 单元 年 单元 年 单元1948 1,201 1949 267 1950 1,023 1951 9,994 1952 58,258 1953 58,214 1954 44,293 1955 20,899 1956 11,993 1957 10,513 1958 15,472 1959 21,832 1960 16,401 1961 20,600 1962 28,633 1963 27,121 1964 23,734 由于美国民权运动在全国的扩展, 美国政府加快了扶贫的步伐。
1965 年约翰逊总统签署了 两个有关住房的重要立法1965 年 8 月 10 日的住房和都市发展法案, 对住不起体面住房的穷人给以租金补贴, 共 24 万套, 拨款 29 亿美元用于城市更新;对有资格居住公共房屋者由于政府的措施而迁移者, 或 居住不够标准者及老弱残者等符合补助条件的,财力负担超过本人收入 25％的其超过部分, 由政府补贴[23]1965 年 9 月,总统还签署建立一个内阁级的住房和都市发展部,由黑人罗伯特•韦夫任部长1966 年总统签署住房拨款法案, 给贫穷城市以联邦拨款,用于建立模范城市规定对于合乎 标准的住房给予租金补贴, 数额为低收入家庭 25％收入与租金间的差额对大约六七十个 城市的贫民窟进行清理, 改进更新地区的学校、医院、就业机会及住宅以改善贫民窟的整 体环境, 包括交通设施、给排水系统、医院和医疗设施、娱乐和广场区域等1968 年 2 月 22 日总统提出了关于都市问题的特别咨文, 详尽阐述他的住房和都市发展援 助计划的建议1968 年 5 月底参议院通过了 1968 年住房和都市发展法(S 3497 号), 参众两院达成妥协的 修正案是在 7 月底通过的。
1968 年 8 月 1 日总统正式签署生效该立法共 17 条, 其中第一条规定低收入住房该法规定:“根据利息率津贴为低中收入家庭 制订一项家庭所有权援助法案,规定根据法案购买房屋所付的抵押金将按市场利息率制订, 政府将直接给贷款机构支付利息津贴”“授权联邦住房署批准抵押保险,并为那些由非盈利支 持者购买房屋或那些连续重新向低中收入家庭购买者出售房屋的公共机构批拨抵押支付津 贴 ”“授权为家庭所有权援助签订年支付 1969 年财政年度不超过 7500 万美元,1970 财政年 度不超过 1.75 亿美元, 以后几年每年不超过 3 亿美元的合同 ”“为联邦住房署以更灵活的 授予权来为衰败地区的住房提供资助 ”第二条规定为低收入家庭出租房屋第三条规定联邦住房署保险的实施第四条规定新社 区的土地开发第五条规定都市住房更新第六条规定都市计划和设备第七条规定都市 群众性的交通运输第八条规定辅助性抵押市场第九条规定国民住房合同第十条规定 农村住房第十一条规定都市财产保护和再保险第十二条规定哥伦比亚特区保险安置法 第十三条规定全国水灾保险第十四条规定州际土地销售第十五条规定非盈利医院贷款 保险第十六条规定 10 年住房目标。
最后条款是杂项法案在 10 年目标中称:“为每个美国家庭提供体面住宅的住房目标在 10 年内应继续完成 2600 万套住房的建造和修缮,其中 600 万套是为低等和中等收入家庭准备的 ”[24]1968 年 9 月 9 日住房和都市发展部[(Department of Housing and Urban Development HUD)]正式 成立对此陈宝森法案评论说:“这个法案中一个最重要的计划是使 100 万家低收入家庭获得房屋 所有权它以‘235 计划’而闻名, 它把年收入在 3000-6500 美元有资格受益的家庭购买房屋 的费用大为削减,把抵押贷款的利息压到 1％一个合格的家庭将支付其收入的 20％, 联邦 资助的最高限是补足受益家庭支付抵押贷款利率 10％以外的差额 ”到 1970 年 8 月, 已有 11 万套住房动工或已投入使用[25]1968 年约翰逊总统任命以奥托 •克耶那尔(Otto Kerner)州长为首的全国民间骚乱顾问委员会负责调查, 报告说:“体面的住 房对品贫穷的城市居民仍然是一个长期解决不了的问题”它建议增加对低收入家庭的补贴1968 年 4 月 10 日, 总统签署开放住房法案,以帮助穷人成为房主,规定在 10 年内为低收入 家庭提供 600 万套政府补助住房,并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。
[26]这一在住房 问题上的民权法案(HR2516 号)被认为是“20 世纪第一个”“公平住房”法令[27]尼克松政府以来，美国历届政府的政策发生了向保守主义方面的转变，相对减少了联邦政 府在住房问题上的具体干预,州和地方政府有了更为主动的权力然而为低收入家庭提供廉 价住房,控制房租,促销住房仍然是历届政府注意的课题纵观 30 年代到 60 年代美国政府的住房政策，我们不难看出以下趋势： 第一, 住房问题是和社会福利相联系的重要的社会和经济问题, 它并不单纯是社会福利问 题, 但其中的对中低收入家庭和个人的住房问题及社区、城市发展则和社会福利紧密相关, 有的本身就是社会福利的重要组成部分在美国现代史上,住房建设及其相关行业长期以来 成为影响美国经济发展的生长点之一,因而无论就经济发展而言还是就社会保障政策而论， 住房政策在美国政府的宏观和微观经济政策中都占有重要的一席第二, 作为美国社会福利保障重要内容的住房保障, 自罗斯福以来为中、低收入和贫困者 的家庭和个人提供低费用的公共或私人住房问题是当代美国政府不同程度地关注和解决的 课题[28]为贫困的老年人提供低费用的公共住房问题也是当代美国政府不同程度地关注 和解决的一个问题。
[29]解决美国城市发展中的畸形----贫民窟和落后社区, 改建和重建美 国的旧城市, 建设新的美国社区,规划新的城市和居民点则是美国政府发展住房计划另一个 重点[30]在这些问题上美国两党的并没有原则的区别第三, 美国政府解决住房问题主要依靠财政政策和税收政策, 依靠联邦政府和州、地方政 府及公司,社区及个人间的调整政策,依靠财源和兴办及管理的多层次、多渠道等途径两 党在这些问题上, 主要是涉及财政拨款和税收政策、贷款政策及优惠倾斜政策的分歧从 历史上看, 30 年代以来, 美国政府在住房政策上经历了开始干预——强化干预的过程自 尼克松总统以后则走向有节制地干预的过程第四, 由于住房问题和城市规划,经济发展以致种族关系, 社会稳定相连, 对于一些措施的 利弊, 需要全面地考察, 例如为解决低收入和贫困家庭的住房兴办公共住房, 固然解决了部 分贫困家庭'和个人的燃眉之急, 但是依赖政府分房政策也带来某些人躺在丰裕社会身上睡 大觉的“懒人”心态, 而穷人区的集结由黑人集结区扩及西裔，某些亚裔集结区则带来了越 来越严重的社会问题从而使社会福利问题直接和社会稳定紧密相联, 从这个意义上说, 住房问题是发展经济问题,也是社会和政治稳定问题。
伟大社会”的梦想与现实 袁晓明 在美国的历史上，诸多政治家都给出过美好的许诺，并推出宏伟的计划，有成功 者，也有一些得到的是有事与愿违的结果，其中，上世纪六十年代，林登·约翰逊总统要 把美国建成“伟大社会”的许诺，应该是比较突出的美好的许诺和宏伟计划前一段时间，鄢烈山撰写了一篇时论《重温林登·约翰逊伟大社会的梦想》 在文 中，鄢烈山对约翰逊的“伟大社会”的梦想给予了极大赞扬，并指出海内外的一些其他学 者也特别推崇“伟大社会”的宏伟计划：“去年，薛涌在纪念经济学家加尔布雷斯逝世的 文章中，特别提到加尔布雷斯为约翰逊起草了‘伟大社会’的讲稿；高世楫 2006 年最后一 天在《21 世纪经济报道》发表的一篇总结中国改革开放历程的文章，干脆就叫《“伟大的 社会”：一条路线的坚持》 ” 为什么鄢烈山等极力赞扬和推崇约翰逊“伟大社会”的梦想？简单地说，美好的 许诺和宏伟的计划当然容易让人感动，也能得到人的称赞和推崇更重要的是，许多人会 认为约翰逊的伟大“伟大社会”对当今中国社会应该给出重要的启示，从这个意义上来讲， 有必要对约翰逊“伟大社会”的梦想做更多的解读 四十多年前，当约翰逊提出“伟大社会”之时，美国上下为之激动，因为在“伟 大社会”的梦想之下，美国社会开始了前所未有的社会改革：缺乏技能的接受培训；失业 的得到工作；黑人获得全部平等的权力；以新的立法和巨大的资源去处理犯罪、贫穷等社 会问题，其目的就是要把美国建成一个人人平等、福利健全的“伟大社会” ，如果那样的梦 想能够成为现实，作为“伟大社会”梦想的主要倡导者和执行者，林登·约翰逊应该成为 美国历史上最伟大的总统之一。
可是，林登·约翰逊却并非是美国人最敬仰的总统，而在 许多方面站在约翰逊对立面的里根却被评为最伟大的美国人在２００５年的一次评选中， ２４０万美国人参与投票，在前２０位最伟大的美国人中，里根名列榜首，约翰逊却是榜 上无名应该说，约翰逊不受美国人爱戴有越战的阴影，但约翰逊“伟大社会”的梦想也 没有给他加多少分 约翰逊的“伟大社会”的梦想开始于１９６４年，当时，除了约翰逊的倡导外， 还有另外几股重要的力量积极推动社会改革，去实现“伟大社会”的梦想约翰逊的“伟 大社会”除了落实许多的权力外，更重要的是他发起的著名的向贫穷作战（War on Poverty）的战役上世纪八十年代中，美国企业协会的学者查尔斯.莫瑞写过一本畅销书 《失去重心》 ，莫瑞被公认为美国最著名的社会政策研究学者，他曾被评为５０位对美国公 共政策最有影响的人，他的《失去重心》一书对“伟大社会”梦想下的主要政策做了深入 和详细的分析，该书对九十年代中期有关福利政策的论争和改革有极为重要的影响莫瑞 在《失去重心》中指出，六十年代中期出现了几股力量支持约翰逊“伟大社会”的梦想， 其中包括经济学家似乎已经找到了经济持续发展的秘诀；政策制定者和知识精英发现了结 构上的贫穷。
在莫瑞看来，社会福利政策的改革开始于约翰逊的任期，其中一个重要的因素就 正是那个时期的美国经济，因为美国政府第一次认为有经济实力用福利政策去解决贫穷 在二次世界大战以前，美国的ＧＤＰ仅为１０００亿美元，二十五年后，美国ＧＤＰ增加 到６８５０亿美元约翰逊和国会当时相信，美国经济的增长不再属于周期性的涨落，因 为凯恩斯学派经济学家声称，政府的干预可以让美国经济不再进入经济衰退的周期，从而 可以保证在低通货膨胀的情况下不断增长，当然，通过经济增长创造的财富可以去解决贫 穷 １９６３年，除了民权运动外，最火热的国内问题就是贫穷问题，并且，不只是 “贫穷” ，而是“ 结构贫穷” （Structure Poverty） 所谓结构。