目标管理理论视角下我国行政决策民主化的思路分析 刘立达（沈阳师范大学 管理学院，辽宁 沈阳 110034）Summary：目标管理理论作为一种科学管理理论，对各种类型的组织都有一定的借鉴和参考意义本文打破目标管理理论应用于企业中的传统理念，通过对目标管理理论的概述和分析体现的行政决策思想，探讨目标管理理论在行政决策过程中的应用价值，试图寻找推进我国行政决策发展的新的切入点Keys：目标管理；行政决策；民主化D630 ：A ：1673-2596（2013）01-0122-031954年，德鲁克提出了“目标管理”的概念目标管理”的提出在当时的管理学界犹如一石激起千层浪，较之以前的管理学思想家，德鲁克使目标管理的理论系统化，并广为后人所借鉴与思考一、目标管理理论概述彼得·德鲁克1954年在《管理实践》一书中提出：“企业的宗旨和任务必须转化为目标在这种管理制度中，上级对下级的关系是平等、尊重、信赖、支持，下级在承诺目标和被授权之后是自觉、自主和自治的因此，目标管理既重视管理者的作用，同时也重视被管理者的作用管理者必须通过这些目标对下级进行领导并以此来保证企业的目标的完成①可见在目标管理中体现出了民主参与管理的原则与精神。
目标管理简单地说就是根据目标进行管理，因此目标在组织中有着至关重要的地位目标管理中目标的制定具有层次性，即为战略性目标、策略性目标及方案和任务，它们分别由组织中的高、中、低级的人员所制定②战略性目标是事关组织未来生存与发展的大政方针方面的决策，具有长期性和方向性策略性目标是战略性目标的具体化，策略性目标所要达到的状态是实现组织中各环节的高度协调和资源的合理使用方案和任务是一般工作人员为完成工作任务而设立的目标，它们是策略性目标的进一步具体化目标管理具体包括四个过程：目标的建立、目标的实施、对实施结果的检查和评价以及把新的经验运用于下一轮管理过程二、目标管理中体现的行政决策民主化思想目标管理理论是德鲁克从企业管理和公共管理的实际出发，以大企业和社会公共服务的管理经验为主要研究对象而提出的，因而在政府机构中进行行政决策时，目标管理理论中的一些精神和原则是值得我们思考和借鉴的首先，目标管理也是一种“民主集中制”式的管理，组织在制定目标时离不开各级的讨论，每个人由于受内在和外在因素的影响所得的结论可能不尽相同，这就要求组织的决策者在充分听取大家的意见后理智地选择一种最适合的目标或方案同样，行政首长在决策中应坚持民主集中制，在领导班子内充分发扬民主，不应把个人意志凌驾于领导集体之上，以个人意见代替集体智慧，用经验决策代替科学决策。
其次，目标管理强调组织的高、中、低层都要制定目标，组织所制定的高、中、低层目标是环环相扣、互为实现条件的，组织各层目标的制定过程是一个上下级不断沟通、商讨和交流的过程，这样一种过程有利于组织上下间的矛盾缓解低层工作人员不仅要制定出自己的目标，还可以参与高层目标的设计与制定个人不是完全被动服从于上级的指示或命令，个人目标的制定要充分尊重个人的意见这不仅可以调动个人的积极性、主动性和责任感，还可以充分发挥个人的聪明才智，使组织充满活力行政部门在制定决策时，决策活动都是围绕一类问题或现状展开，问题的发现和提出却可以由不同层级的人提出同样，政策问题的解决也需要社会各种力量的出谋献策目标管理理论大部分是在社会组织或团体中进行应用，社会组织或团体中管理者是少数而普通员工占大多数，所以在管理过程中，调动了员工的主动性和积极性，使他们参与到目标管理过程中，就能够保证整个组织的活力不同的是，参与行政决策过程的主体更为复杂，要想保证整个决策过程的顺利进行，就必须实行决策民主化，使与决策有关的各方积极参与到决策过程中，调动其积极性三、目标管理理论在完善行政决策民主化中的应用行政决策的正确与否直接影响和决定着行政管理工作的成败。
如果行政决策出现失误，必将严重影响行政职能的履行和行政目标的实现，甚至会影响整个国家社会政治生活的安定和经济的繁荣因此，行政决策在行政管理活动中具有十分重要的地位和作用下面我谈谈如何在行政决策中应用目标管理理论，从而推进我国行政决策的民主化一）深化行政决策目标建立过程中的民主化程度行政决策目标即行政决策所要解决的问题或是要改善的现状，行政决策的内容小部分是涉及行政机关的内部事务，大部分是涉及社会公共事务社会公共事务中所要解决的问题或需要改善的现状可以由行政决策部门发现或提出，也可以由社会团体、个人或大众传播媒介等发现或提出，因为这些问题或现状可能正对这些团体和个人造成了困扰，使他们的利益受到了损害，并且是他们急迫想解决的事情，而这些事情行政部门或许并未发觉或未完全发觉第一，行政决策中要广泛听取群众的意见在行政决策过程中要听取群众的意见，特别是与决策问题有利益关系的群众代表的意见决策所要解决的问题实质上就是关于利益的重新分配问题，因此，倾听与参考与决策问题有利益管理的群众代表的意见是必不可少的这种参与有助于提高决策的正确程度，因为众人的智慧有可能超过个人的智慧更主要的是，决策的民主参与有利于实现决策中利益分配上的公平和公正。
第二，决策过程引入专家智囊团咨询专家是参与的一条重要途径，专家参与决策方案的设计、论证和评估更是专家参与决策的直接途径，专家参与既是决策民主参与的内容之一，也是决策科学化的重要保证第三，注重完善重大行政决策的听证制度政府公共政策的制定往往涉及公共利益以及相关利益的分配问题，通过召开决策听证会议，让群众直接参与决策，有助于实现决策过程中利益分配的公平性和公正性当然,我国目前已经实施的听证制度,还需要进一步予以完善，要制定行之有效的操作规则，不断扩大听证的适用范围，确定公众参与听证的条件同时,贯彻政务公开的原则，对于涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策，应当及时向社会公布, 从而保证人民的知情权、参与权，增加决策的透明度，保证决策实施的效果第四，加强和完善各类研究咨询机构的建设在西方发达国家，政府往往借助社会咨询机构帮助决策，获得了较好的效果，值得我们参考借鉴从我国目前的实际情况出发，现阶段必须大力加强和完善各类研究咨询机构的建设，构建学有所长、业务精湛的专业人才队伍二）引入目标管理深化行政决策目标顺利实施目标管理的最大好处在于它使管理人员能够实行“自我控制”这种自我控制可成为更强烈的动力，推动他们尽自己最大的努力把工作做好。
在目标管理体系中的自我控制原则是让每个人都可以通过实际结果和目标的比较来评估自己的绩效，以便进一步改进自己的工作但这种原则如果应用于社会领域似乎失去了其说服力，因为我们不可能指望公众会为了某个行政决策目标的顺利达成而自觉自愿地做出贡献，除非这样做能使其得到好处，即得到精神上的满足或物质上的利益因此，我们在行政决策目标的实施过程中可以采取以下做法，即为了顺利达到决策目标，可以对政策所指向的对象进行理性的说服和物质奖励的方法，使其做出配合的行为，让他们觉得做出配合的行为是符合道义和理性的，是利人利己的事首先，利用思想诱导手段，确保决策目标顺利执行即利用传媒、教育等非强制性手段，使政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策比如利用大众传播媒介对政策所涉及的问题做大量的有倾向性的报道，从而引导大众对这类问题形成一定有倾向性的评论，进而引导舆论再如对政策所指向的对象群体进行理性的说服教育和协商对话，使他们做出积极配合或中立的非对抗的行为通过政府有计划地循循善诱，使政策执行和政策对象自觉地采取某种行动，因而不仅可以节省许多人力物力，而且更主要的是由于这种行为是出自心悦诚服的自觉自愿，因而就能牢固而持久。
其次，利用经济手段，确保政策目标顺利执行即根据客观经济规律和物质利益原则，利用经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同经济利益主体之间的关系，从而促进政策顺利实施比如设置某些商品和服务的最高限价和最低限价，从而保护一部分经济主体的利益；对不同阶段工资额征收不同税率以保障公平最后，政府要以实际行动确保政策目标顺利执行在实践中，许多政策目标得不到很好地执行的原因是执行活动偏离了初衷，变成执行者假公济私的手段政策执行者及其行为不仅是影响政策执行效果的重要因素，而且还代表着整个行政部门的信誉和形象因此，政策执行者一定要恪尽职守、严于律己，确保政策目标顺利、有效地执行三）完善对决策实施结果的检查和评价我们现在评价一项公共行政决策的标准大多数是看其是否符合决策的科学化、民主化和法制化但归根到底政策是为解决问题而制定的，所以，评价决策实施的结果最基本的是看问题解决到什么程度只有在问题解决的前提下谈论决策的科学化、民主化和法制化才有意义完善对行政决策实施结果的检查和评价可以采取以下方法：第一，规范检查和评价指标体系评价一项政策要看这项政策有无或在多大程度上解放了生产力，促进了生产力的发展政策执行后，要衡量与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。
一项好的政策必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率一项政策，只有政策客体认为满足了自己的利益要求，焕发出较高的热情和积极性来促进社会进步，政策回应度就越高；反之，政策回应度就低第二，完善行政部门绩效考核体系首先，科学设计绩效考核指标行政部门不同于竞争性部门，行政部门要以社会绩效为指导，实现社会利益的最大化，而不应该着眼于某个组织的绩效其次，合理确定绩效考核周期要把平时考核与最终考核相结合，以确保行政行为不偏离政策目标最后，实行民主考核针对考核中容易发生的偏差和问题，注重加强对主持考核人员的考核知识培训，避免出现凭印象考核和人情考核同时，在考核打分时听取考核人的意见第三，重视实际评价结果的反馈在决策目标实施过程中要定期地加以检查和评价，这样做一方面是为了检查政策是否得到切实、有效地执行，另一方面是检查理论与实践是否出现偏差，以便根据实际情况的变化而不断调整政策目标对政策目标的最终实施结果进行检查和评价以后要注意总结经验，把实施的结果作为新的经验运用到下一轮的管理过程之中综上所述，目标管理理论的提出不仅在当时产生了很大的轰动，而且直到现在也闪烁着智慧的光芒目标管理理论中体现的行政决策思想为我国行政决策民主化提供了很多启示。
我们要继续不断地探索和总结，推进我国行政决策的发展和进步——————————注 释：①彼得·德鲁克.管理的实践[M].北京.企业管理出版社，1998.10.②丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.332.Reference：〔1〕彼得·德鲁克.管理实践[M].北京:企业管理出版社,1988.〔2〕张国庆.公共行政学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2007.〔3〕李垣.管理学[M].北京：高等教育出版社，2007.（ 张海鹏） -全文完-。