欧盟风险防范原则的立法借鉴 王婉琳/文欧盟一直致力于贯彻和推行风险防范原则，不仅其成员国的环境政策和立法积极的走在国际的前沿，同时也在国际谈判中起到了重要的推动作用研究欧盟的相关立法政策，对我国环境法对风险防范原则的确立和适用具有借鉴意义从环境法的发展历程看，环境风险的不确定性和损害的不可逆转性表现的越来越明显如果待到科学能够提供这些知识之时方采取措施，物种灭绝等不可逆转的灾难性后果就已不可避免地发生了因此，环境法针对这样的现实要求，应该改变风险防范的思路，超越科学的不确定性限制，在获得充分确实的科学证据之前就采取适当的预防行动概括来讲就是风险防范原则或者风险预防原则的核心可以说，它是环境法超越对科学确定性的依赖，克服因为科学不确定性导致环境不行动的集大成者风险防范原则的起源与定义风险防范原则起源于二十世纪70年代德国的Vorsorgeprinzip原则，最初它旨在强调为了防止环境损害，应该进行事前的预防以便避免可能存在的危害的发生在1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》是该原则全面国际化之标志宣言中第15条对风险防范原则的表述是，“为了保护环境，各国政府应该根据其能力广泛采用预防措施。
在有严重或不可逆转的损害的威胁时，缺乏科学确定性不应被用来作为延缓采取有效措施防止环境退化的理由虽然国际社会还有争议，但上述定义是适用最为广泛的表述如今，风险防范原则的适用从区域性范围逐步拓展到了国际领域，从海洋保护领域逐步拓展到了国际环境保护的其他领域中，例如污染防治、国际臭氧层保护、危险化学品管制、生物多样性保护等欧盟立法中风险防范原则的立法概述欧盟一直致力于贯彻和推行风险防范原则，不仅其成员国的环境政策和立法积极的走在国际的前沿，同时也在国际谈判中起到了重要的推动作用如前文所述，风险防范原则起源于二十世纪六十年代的德国，之后，在欧盟一体化的过程中德国便积极的将自己的这一立法理念带入了欧盟的相关立法中因为德国国内采用较高的环境保护标准，为了保证责任共担，保护其本国采用清洁生产技术的工业在国际竞争中不至于处于劣势地位，德国在欧盟甚至整个国际社会都积极致力于推动风险防范原则1972年欧共体成员国的首脑高峰会议上制定，并于次年7月通过的《第一个欧共体环境行动计划》（The first European Environmental Action Programme, EAP）规定的十一条原则中虽然没有明确规定风险防范原则，但是其中包含的立法精神却非常的类似。
可以说，这个行动计划奠定了欧共体环境政策的基础，对之后的共同环境政策起到了奠基的作用1987年7月欧共体制颁布的《单一欧洲法》（Single European Act, SEA）是对1957年《罗马条约》(Treaty establishing the European Economic Community，TEEC)的首次主要修订，该法案正式将环境保护的政策纳入到了欧共体的条约中，在第130R、130S和130T条中做出了规定，授权欧共体制定环境保护相关的立法《单一欧洲法》的颁布为之后风险防范原则在欧盟确立环境保护基本原则之一的地位提供了立法渊源的保护目前，普遍认为，欧盟对风险防范原则的规定和初步确定起源于1992年通过的《马斯特里赫特条约》（Maastricht Treaty），也称为《欧洲联盟条约》（Treaties of the European Union），该条约被认为是风险防范原则在欧盟法典化的标志1997年欧盟委员会相继发布了两个重要的食品安全领域的重要文件，即《关于消费者健康和食品安全的通报》（In EU’ Communication on Consumer Health and Food Safety）和《有关欧盟食品法一般原则的绿色文件》（In its Green Paper on the General Principle of Food Law）。
在上述文件中，欧盟委员会规定，为了高水平的保护公共健康、环境和消费者的安全，保护性措施应该以风险评价为基础，而当充分的风险评价不可能的时候，科学依据不充分或存在不确定性的情况下，保护性措施应当基于风险防范原则做出自此之后，欧盟委员会多次在关于食品安全的决议中重申以风险防范原则为指导，并应当优先制定有关适用风险防范原则的明确的、有效的指导方针欧盟理事会根据部长会议的要求，即“将来在准备立法提案和其他与消费者有关的活动中，决定以风险预防原则为指导，将制定适用风险防范原则的明确的有效的指南作为优先之考虑”，最终于2000年公布了《关于风险防范原则的公报》《马斯特里赫特条约》对风险预防原则的规定欧共体对风险防范原则的规定最早见于《马斯特里赫特条约》原《马斯特里赫特条约》对环境保护相关的内容规定在了第130R、130S和130T条，后来经过修订后变为了第174条第2款、第3和第4款原第130R条规定：“(l)共同体的环境政策应该致力于如下目标：保持、保护和改善环境质量；保护人类健康；节约和合理利用自然资源；在国际一级上促进采用处理区域性的货世界性的环境问题的措施2)共同体的环境政策应该瞄准高水平的环境保护，考虑共同体内各种不同区域的各种情况。
该政策应该建立在风险防范原则以及采取预防行动、环境损害应优先从源头上整顿原则和污染者付费等原则的基础上，环境保护要求必须纳入其他共同体政策的制定和实施之中这一规定将风险防范原则作为欧共体环境保护的基本原则之一，要求欧共体成员国在各自国内的环境保护工作中也应当贯彻和实施该原则修订后的第174条第2款没有改变风险防范原则的基本原则法律地位，将其表述为“共同体的环境政策应着眼于高水平保护，同时考虑共同体不同区域情况的差异性这种保护应当以风险防范原则，采取预防原则、环境损害应优先从源头上整顿原则以及污染者付费原则为基础……可见《马斯特里赫特条约》是风险防范原则的持之以恒的支持者虽然上述条约只在环境保护领域中明确规定了风险防范原则，但它实际上的适用范围远比这要宽泛，正如上文所述的欧盟之后颁布的食品安全立法中可以看出，风险防范原则适用于“科学证据不充分、非决定性或者不确定的情况以及有足够理由担心对环境、人类和动植物健康的潜在性威胁的影响可能与选择的保护水平不一致的情况”第174条的第3款提出：“共同体在准备其环境政策时，应当考虑充分的科学和技术资料；考虑采取行动和不采取行动可能带来的收益和成本……。
这条的规定将科学和技术资料、收益和成本作为制定风险防范等环境政策时的考量因素，但是又没有明确规定考量的标准，也没有明确风险防范原则的具体涵义，实际上降低了适用风险防范原则的明确性无论是欧盟内部还是国际社会对于风险防范原则适用问题的争论从未停止，因为作为一项新的环境法原则，它的具体内容过于模糊，适用过程中的障碍也很多欧盟 《关于风险防范原则的公报》的规定为了减少适用风险防范原则的分歧，增加适用过程中的一致性和透明性，欧盟理事会于1999年4月13日通过了一个决议，要求欧盟委员会系统制定风险防范原则适用的指南，以确保其在公共健康、环境和世界贸易等相关领域中得到充分的认识当时，除了共同体内部适用的分歧，也存在来自非共同体国家的压力正如WTO仲裁的牛肉—荷尔蒙一案中，上诉方指出WTO成员国之间对风险防范原则的定义分歧很大，对其适用的模糊性也表示困扰1.公报的目的2000年1月，欧盟委员会公布了《关于风险防范原则的公报》，对该原则作了详细的解释，“以实现四个目的：第一，概述了运用风险防范原则的方法；第二，适用风险防范原则的指南；第三，就如何评价、评估、管理和交流科学无法进行充分评估的风险方面建立共识；第四，协调风险防范原则与贸易保护主义形式的矛盾；同时，希望为欧盟内部以及国际社会正在进行的关于风险防范原则的争论提供一些指引”。
2.公报的适用范围公报在第三部分明确了风险防范原则的适用范围，在欧盟看来，风险防范原则适用的领域不限于环境保护，因为欧盟认为风险防范原则是风险分析的重要方法，是风险评估和风险管理的指导精神，而适用风险防范原则的前提是：“科学信息不充分、没有定论或者不确定，对环境、人类、动植物的健康的可能影响被表明构成潜在危险，且与共同体选择的高的水平保护不一致换句话说，这三个前提条件是：第一，行为、产品或者过程对环境、人类或者动植物的健康会导致潜在的危险，并且该潜在危险已经表明；第二，这种潜在危险的影响存在科学不确定性；第三，潜在的风险违背了欧盟的保护标准，因此有必要采取风险防范的措施加以避免3.适用方法风险防范原则的适用分析包括两个方面的问题，首先是如果满足了适用的条件，决定是否采取措施；其次是如果采取措施，采取什么样的措施公报的第五部分试图解决的就是上述的问题解决第一个方面的问题首先应该明确行为、产品、过程是否符合适用风险防范原则的条件欧盟委员会认为，触发风险防范原则适用的要素具体包括三个方面：首先，识别潜在的不利影响为了对风险产生的不利影响获得具体的了解，适用风险防范原则之前，应该对已经获得了的风险的相关科学数据进行评估，识别潜在的不利影响。
其次，科学评估对于潜在的不利影响应该根据已有的数据进行科学的评估在决定是否引入风险防范原则之前，如果可行就应该进行风险评估，并根据可靠的可续数据和逻辑推理，得出危害发生的可能性，以及其对环境、相关人群的健康造成的危害的严重性，包括可能发生的危害的程度、持久性、不可逆转性和延迟性尽管有时深入的危害评估是做不到的，但无论如何，应该尽最大的努力对现有的信息做出评估科学评估应该包括四个步骤，分别是危险识别、危险表征、暴露评价和风险表征再次，是科学不确定性，通常是由科学方法的五个特点造成的，即所选择的变量，所做的测量，不同的样品，使用的模型和因果关系科学的不确定性也可能来自于有争议的数据或相关数据不足这个问题很复杂，为此，欧盟委员会发起了一个由欧洲科学技术天文台（ESTO）主持下的项目“技术风险和不确定性管理”，ESTO之后发布了四个报告，对科学不确定性的问题进行分析在决定是否采取措施之前，风险管理者应该对这些不确定因素进行充分的考量，然而因为众多不确定性因素的存在，也使得风险管理者时常难以做出决定4.措施的原则如果做出了采取符合风险防范原则的行动的决策，就需要考虑另一个方面的问题，即采取什么行动。
适用风险防范原则并不是必须要颁布具有法律效力的正式文件，对决策制定者来说，决定资助一个研究项目或者向公众披露一种产品或方法可能存在的不利影响也是行动的一种在公报中，欧盟委员会列举了符合风险防范原则采取的措施应当符合的以下五个原则：（1）相称性原则指的是采取的措施应该与预计达到的保护水平相符，而不是以零风险为目标的过分保护在有些情况下，完全禁止可能不符合相称性，但却是针对某些潜在风险唯一可行的决定降低风险的措施包括减少替代品的限制，适当的治疗措施，减少对危险的接触，加强监管力度，临时性禁止，对高危人群提出建议等人们还应该考虑通过更换更安全的产品或程序有些不利影响短时间内不会暴露，这样的潜在的长期危害也应该被考虑在内，尤其是对于生态系统的影响在这种请款下，与风险相称的预防措施也应该采用2）非歧视原则，是指相似的情况不应该被区别对待，除非有客观的理由，不同的情况下不应该以同样的方式对待， 根据风险防范原则所采取的措施应旨在实现同等的保护水平，而不因为生产过程中的地理位置或性质不同而区别对待3）一致性原则，是指预计采用的风险防范措施应该与已经采用过的同样情况下的措施一致这条规定与非歧视原则都与WTO的要求相符。
4）是对行动与不行动的成本——效益进行审查原则这个原则是指应该比较采取行动后最有可能发生的有利或不利的结果，以及如果不采。