从“承接”走向“合作”探析行业协会与地方政府部分职能转移的合作 原珂摘 要 公共服务市场化是近年来各国政府改革的主要方向之一，其中作为市场化改革重要机制的公共服务合同外包也已成为我国地方政府治理的核心工具之一而行业协会作为一种非政府公共组织，可以在一定程度上承担地方政府转移的部分职能，尤其对其部分公共服务职能的转移鉴于此，从客观发展趋势及针对地方政府、行业协会与社会公众四个方面对行业协会与地方政府部分职能转移间合作进行了可行性分析，并提出行业协会与地方政府合作的具体路径Key 行业协会；政府职能；公共服务；合同外包；合作[]D035 []A []1673-0461（2015）12-0023-05在我国市场经济不断完善和全面深化改革的过程中，政府职能转型与重塑已日渐成为一个关键性问题党的十八届三中全会重新定位了市场的功能，将其在资源配置中的“基础性作用”调整为“决定性作用”，并进一步指出处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题美国学者唐纳德·凯特尔（Donald F.Kettl）也曾指出，今天的“政府角色已经发生了变化：政府已很少是公共产品及公共服务的生产者，而更多地成为实际从事公共服务的代理人的监督者”。
[1]特别是随着近年来我国市场经济的逐步深化，公共服务市场化已成为我国政府改革的主流方向之一，其中公共服务合同外包作为市场化改革一种重要机制，已愈发成为地方政府治理的核心工具之一然而，尽管当前我国在公共服务外包方面已取得较大进展，但还大都是处于政府主动“发包”而相关社会组织、团体或协会等被动“接包”来“承接”政府转移或下放的部分职能阶段，这离二者间的真正“合作”还相距甚远其实，行业协会作为一种相对独立的非政府公共组织，在很大程度上是可以承担地方政府转移或下放的部分职能，尤其是对地方政府部分公共服务职能的转移或下放鉴于此，本文以行业协会为例，基于公共服务合同外包的视角，对行业协会与地方政府部分职能转移间的合作策略进行可行性分析与路径研究，以期实现行业协会与地方政府部分职能转移二者间关系从“承接”走向真正的“合作”，从而充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础和更好发挥政府作用一、概念内涵与研究进展合同外包（contracting out），比较具有代表性的定义是沃姆·比亚德（Warmer Beyond）所界定的广义合同外包，指政府之间的协议与合作，一个政府可以雇佣或付费给其他政府以提供公共服务。
[2]然而，在狭义层面，其通常仅指以非政府组织（NGOs）为外包对象的合同外包，它一般包括三方面的内涵：一是政府更多的是“掌舵”而不是“划桨”；二是公共服务领域打破公共部门的垄断，引入市场竞争机制；三是多元供给模式的出现，以促使公共服务水准的提高综上，笔者认为公共服务合同外包应是这样的一个过程，即为了更好地实现公共利益最大化和服务水准专业化，政府将部分原本需其自行承担的公共服务或内部辅助服务，通过市场竞争机制择优之后与其他非政府主体（如私人部门、非营利部门等）或者其他政府部门，甚至国外政府部门等之间建立委托—代理关系，以实现部分职能的外部转移但由于现实中绝大多数政府通常很少把其公共物品或服务通过合同外包给其他政府，所以本文将从狭义的角度来解析公共服务合同外包其具有以下四方面内涵：第一，合同外包的一方主体必须是政府，其是公共服务或物品需求的确认者、购买者和检验评估者，同时是税赋的有效征收者和谨慎的支出者，并享有对合同履行、变更或解除的优益权也就是说，政府决定供给什么，并确定谁来提供，对提供者支付多少价格，提供者应达到的具体标准等政府是公共产品的安排者，非政府组织是其提供者第二，合同外包具有非营利性。
尤其是对于一些无利可图的公共服务或物品，市场因缺少利润而不愿从事其生产，而非政府组织只需政府提供的费用能够维持其运营就可以提供实施合同外包多是出于政治、法律以及公众需求的压力，目的是为了社会稳定、公共安全和社会福利，以更好地进行公共管理，实现公共利益的需求第三，合同外包以合同双方当事人协商为前提，是一种双方合意的行为这样，在合作行为的达成、合作内容及方式的确定等方面都是基于平等的市场主体身份，而非行政性地位，也并非通过行政指令、命令等形式实现合同外包第四，合同外包的核心是把竞争机制引入公共物品和服务的供给过程中，用竞争代替政府的垄断在此，政府所需要做的是依据所签订的合同来进行绩效监督行业协会（Trade Promotion/Trade/Business/Employer Association），在本质上，是一种社会经济组织形式，其主要是指西方市场经济发达国家或地区在市场经济发展过程中，广泛存在的一种自发形成的旨在促进行业发展、制定行业标准、规范行业秩序以及实行行业监督等的一种社会经济组织但由于各国政治、经济、历史文化等方面的差异，对其理解也有所差异美国《经济学百科全书》将行业协会定义为旨在为实现共同目标而自愿组织起来的同行或者商人团体；英国关于行业协会的权威性定义则是：“独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定利益的非盈利组织。
[3]然而，在我国，关于行业协会的定义，也存在着较大差别根据国家经济贸易委员会1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》中称，“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织”，“是联系政府和企业的桥梁、纽带”，“同时，又是政府的参谋和助手”；清华大学非营利组织研究所所长贾西津从社会学角度出发，认为行业协会是一种主要由会员自发成立的会员制的、在市场中开展活动的、以行业为标识的、非营利的、非政策的、互益性的社会组织综上，笔者认为行业协会固然是一种具有自愿性、市场性、会员性、行业性、非营利性、非政府性和互益性的社会组织，但就其在承担地方政府部分职能转移的角色中，更应强调行业协会的专业性、参谋性和服务性功能，也即它们主要是由同一行业的会员所组成的互益性的非营利组织endprint关于行业协会的功能，西方市场经济发达国家或地区行业协会的主要职能大致可以划分为服务和协调两大类，其基本都属于政府公共服务职能的范畴结合我国行业协会的具体特点，其功能主要集中在以下六个方面：代表功能、沟通功能、协调功能、监督功能、服务功能、参政功能其中，服务功能作为行业协会最基本的宗旨之一，就是为其协会成员提供各种服务，维护其利益。
此外，行业协会由于自身属性与特点，在某些领域则具有天然的信息优势和专业特长，通常能够以更低的成本、更高的效率和更强的专业性，弥补政府自身在该领域因信息不对称所造成的服务能力不足或高额成本缺陷例如在行业标准的制定、行业规范的形成、行业政策的论证与评估等方面，都是行业协会可以充分发挥自身优势并与相关政府部门达成合作的可能方面鉴于此，本文就地方政府与行业协会双方而言，主要侧重分析行业协会在承担地方政府部分职能转移中的可行性与具体合作流程在某种程度上，其实质是地方政府将其本应自行承担的部分职能，委托给非政府组织完成的一种公共服务供给方式或机制二、从“承接”走向“合作”：行业协会与地方政府部分职能转移间合作的可行性当前，公共服务合同外包已成为世界各国行政改革中一股不可逆转的潮流特别是在新公共管理运动的影响下，管理更加强调效益和专业性，由此形成的公共服务的市场化、供给方式的多样性等都直接推动了我国各地政府公共服务合同外包的实践进程因此，不论从客观方面，还是从其对于地方政府、行业协会和社会公众各主体方来说，都有着切实的可行性与必然性首先，从客观发展趋势看，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，尤其是现阶段大范围取消行政审批的背景下，公共服务合同外包愈发更为可能。
过往对于市场主体提供公共服务的担忧，多是出于西方福利经济学的解释，认为我国依然处于市场经济低级阶段，市场主体因自身的逐利性特点会在提供服务的过程中产生“市场失灵”问题然而，伴随着我国市场经济的不断深化与日益成熟，市场不仅可以有力地解决上述问题，使原有“市场失灵”领域转化为“市场有效”的领域，而且还能有效地解决“政府失灵”的领域，甚至也能弥补第三部门“志愿失灵”的领域因此，在当代中国加强社会治理创新的进程中，公共服务合同外包势在必行其次，就地方政府而言，在近年加强社会治理创新的大背景下，日益要求形成“小政府，大社会”的格局小政府”是指政府主要职能集中于宏观领域，把“不该管、管不了也管不好”的微观领域管理职能转移出去；“大社会”则意味着社会组织要在微观领域和社会公共事务中发挥作用然而，政府变小之后，社会如何放大？又由谁来承担政府下放的社会职能呢？对政府来说，行业协会作为微观领域非政府组织的主体之一，恰好能承担其转移出去的部分公共服务职能，并且还能很好地兼顾民主和效率两个方面，何乐而不为呢？从政府自身改进和优化的角度，一方面这种合作可以实现政府对自身功能与职责的再认识，通过由“范围广、面积大、但专业性较弱”的全能政府逐渐向“有所为，有所不为”的有限政府的转型和过渡，使其角色定位更加明确、职能发挥更为精细；另一方面，则可以降低行政成本，提高行政效率，并且还可以弥补政府提供公共服务数量上的不足。
由此，不难理解，政府转变职能的自主改革方向，与行业协会等非政府组织的发展目标是不谋而合的、是相适应的，从而使政府推动的职能改革也在时空上迎合了行业协会的发展需求，使其合作成为可能同时，我国行业协会对政府的态度也决定了其与地方政府的合作成为可能我国行业协会常常采取一种自我限制的策略，他们往往避开有争议的敏感问题，而将工作的重心放在促进经济发展和提供公共服务的功能上，这恰好也迎合了政府的偏好，使其合作的可行性大为提升再次，就行业协会而言，基于以下两方面的原因，也很有必要积极与政府合作，承接其转移出的部分职能第一，减少协调成本的需要作为行业协会主体的企业成员，在日益竞争激烈的市场经济活动中不仅产生生产成本（如设备等），而且会遇到许多无形的协调成本（如竞相压价引起的谈判成本、开展各种合作的缔约成本、监督履约成本等）当这些无形的协调成本达到单个企业，甚至行业协会无法承担时，必然要由政府出面协调，特别在国际反倾销事件中尤为突出而行业协会主动承担政府转移的行业管理职能就能有效地避免这些成本，直接代表本行业的利益进行协调，推进行业自治第二，提供公共服务功能的需要虽然行业协会不以盈利为目的，但是作为其主体的企业成员则是利润最大化的追求者。
公共服务作为公共物品的一种，其本身就具有公共性质，因而自然会存在某些类似于“公共池塘”的领域，可能因个体的理性选择而难以发挥其应有的作用，如对于各种行业行规和公共信息的维护方面在行业范畴内，这些公共事务并不是单个企业可以解决的，必须依靠行业协会来提供互益性的公共服务[3]，从而达到自觉转移地方政府的部分公共服务职能，而这也正是行业协会的职责所在最后，从社会公众的角度来看，公共服务合同外包可以令公众获得更优质的公共服务新公共管理强调公众的回应性，公众参与公共物品的提供过程以及表达自身需求的偏好行业协会作为特定范围内公共利益的载体，可以提供更优质、更经济的公共物品或服务，导致政府对其满意度提高，进而促进公众对政府的满意度提高，从而更利于公共服务提供的均等化，进一步促进社会的和谐稳定此外，实施合同外包还有利于扩大以行业协会为载体的公众行政参与权，推进行政民主化和转变传统行政理念三、行业协会与地方政府合作的具体路径现代政府是服务型政府因此，在多数公共物品的供给上，地方政府可以通过招投标等形式与相关行业协会建立合同外包的协商合作机制，由行业协会提供公共物品或服务，地方政府则较多地扮演安排者与监督者的角色，以促进公共物品或服务的改善与公平分配。
但鉴于二者的合作，即行业协会要承担地方政府转移出来的部分公共服务职能，就必然要涉及两个基本问题：一是行业协会是否能够承担起政府转移的部分职能；二是如何才能使政府把相关职能转移给行业协会此二者缺一不。