从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转 从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权【标题注释】这篇论文是根据我们在上海郊区、浙江、河北、湖南和广东等地农村的调查结果所做的一个理论概括这里概括的乡镇政权的角色特征，可能会随地区的不同而有程度上的差别，甚或还会有交叉或重叠因此，在某种意义上，它类似韦伯的理想类型很显然，在发达地区，乡镇政权的“谋利型政权经营者”的特征会更突出而在相对落后的农村地区，尽管已经为乡镇政权向“谋利型政权经营者”转化松了绑，但是由于经济条件的限制，那里大多数乡镇政权还不具备实现转化的物质条件，还在为改变“吃饭财政”的现状、甚至为维持生存努力乡镇政权是中国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最低一级的政权组织根据法律规定，中国农村基层政权的法定组织，是由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府这两部分组成的（王振耀、白益华，1996）但是根据中国现行政治体制，毫无疑问，在界定乡（镇）政权的外延时，我们还应该将实际上起主导作用的中国共产党的乡（政）党委包括在内 作 者】杨善华/苏红【作者简介】杨善华，北京大学社会学系教授、博士生导师；苏红，上海大学社会学系副教授、博士。
摘 要 题】专题探讨：乡村问题【 正 文】 一、问题的提出乡镇政权是我国农村的基层政权组织，是国家政权的基础建国以来，我国农村基层政权的演变几经波折，大体经历了三个阶段，即建国初期的乡政权阶段，人民公社时期的政社合一体制阶段和改革开放后的政社分开，重新建立乡（镇）人民政府阶段改革开放之前的乡镇政权，基本上没有自己独立的利益贯彻来自中央的方针政策，管理和组织社区生活是其首要和基本的任务因此它是在代表国家控制基层农村，在这一点上，它与其上级政权组织没有什么根本的不同因为在改革前我国的总体性社会结构中，国家几乎垄断着全部重要资源并对几乎全部社会生活实行着严格而全面的控制，同时对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分，从而建立起强国家、弱社会的模式（孙立平，l994）在80年代（尤其是90年代）后，随着财政体制改革的深入，乡镇政权逐渐成为一个独立的利益实体，并且具有了主体意识，此时，它的角色已经相对模糊一方面，就宪法和其他法律规定而言，乡镇政权是国家依法在农村建立的最低一级的政权，也就是说，至少在名义上，它和它的上级政府一样，依然是国家在地方的代表，是国家力量的体现。
但在现实中，乡镇政权的工作已经远远超过了执行国家政策、完成国家任务这一范围，其扮演的角色也绝不仅仅是国家的代理人了因此，探索和讨论乡镇政权角色的这种变化及变化的过程、导致这种变化的来自体制方面的原因，以及这种变化在社会结构层面对上下行政层级的影响无疑具有很大的理论和现实意义本文即是我们在这方面所做的一个努力 二、“政权经营者”张静在分析乡村基层政权在基层管理中所起的作用时，提出了“政权经营者”这个概念（张静，2000:52）张静认为，在人民公社制度下，“强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理身份，而不是来自他们的经营者身份，多数干部只能以其管理者身份所允许的方式——行政特权——分享剩余这种状况不允许基层政权在整体上朝向经营角色分化”但是，在市场经济发展中，“上方授权的事实创造了加强基层政权构建集团（经济）利益的条件这种条件包含各种上方授权的行动‘地位’——资源地位（资源由国家提供，国家默许的税收权、基层资金管理权等等）；代表地位（在行政区划中当然代表一个行政单位——村庄或乡镇的身份，不是基层政权中的干部，不可能通过其他渠道得到这种代表身份，或者得到只具有象征意义的代表身份）；组织和决策地位（组织集会活动，形成议决议案、制定程序、收集信息、联络他人的合法身份）。
所有这些地位，在市场发展中都成为具有价值的象征资本，它们不必依赖地方体(locality)本身获得，而主要是从干部的经历及身份中获得基层政权的‘组织’头衔、‘集体’代表等‘公共’地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运行权”因此，基层政权的一个引人注目的新角色是“从事经营，成为经济行动者”这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济行动者形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）”（张静，2000:51-52）张静指出，政权经营者和普通经营者的不同，“在于他们面对的是不同的责任义务环境，于是引起了普遍的不公情绪”政府经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，比如房产，比如土地，比如资金，都不是基层政权运用市场信誉及其偿还能力获得，而是运用它的‘政权’地位获得政权地位意味着‘公’，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，意味着其占有的‘公’有性质然而，当‘公’的产业投资失败时，往往由‘公共大众’承担损失，政府经营者自己则不必承担赔偿的责任，它没有风险，只有收益”（张静，2000:52）。
并且，由于政权经营者的这一特点，他们正“以各种各样的方式”，“远离国家利益，同时也没有贴近社会利益”，“他们日益成为脱离了原来行政监督的、同时未受到任何社会监督的、相对独立的、内聚紧密的资源垄断集团、他们的优先获益权，不是基于竞争、法定或确有经济远见得来——事实上，多数的政府企业投资并不成功，而是基于它们在原来行政体制中的优越地位，而现有的所有制体系保护了这种地位，给予这种地位相当多的恣意空间，使基层政权不必依赖社会的支持，甚至在与社会利益竞争或对立的结构中也能生存”（张静，2000:77）应该说张静的分析已经指出了乡（镇）村基层政权在中国实行改革开放之后（尤其是向社会主义市场经济转型之后）所逐渐发展出的“政权经营者”的基本特征，在这一方面，张静的贡献是开创性的有意思的是，许慧文在考察改革之后的中国农村乡村基层政权时，也提出了类似“政权经营者”的"cadre/businessmen"（注：虽然cadre这个词是指“干部”，但是，许文在提出cadre/businessmen这一概念时，主要是在基层政权这个层面上进行分析的，本文引用该词也是特指乡镇政权，由于乡镇政权在国家与社会关系中的特殊地位，在市场经济条件下，它的“经营者”特性与其他层级的政府相比较，显得更加突出。
干部／经营者）的概念来刻画乡村基层干部所具有的双重身份的特征她认为，在以市场为基础的“网状”社会结构下，地方干部的角色越来越向公司的经营者靠近，而当他们将自己融入市场中时，他们会偏离了服务于国家的既定方向然而，尽管这种新型的地方政府官员更像独立的企业家，但他们的真实身份将是双重的事实上，正是"cadre/businessmen"的双重身份，使得他们既不同于一般的经营者，又有别于传统的基层行政官员(Vivinne Shue,1988)而安德鲁·沃尔德则注意到财政体制改革给农村基层政权组织带来的角色与行为的变化，尤其是“财政包干”、“分灶吃饭”使基层政权变压力为动力的过程他总结出政府与企业的关系类似于一个工厂或公司内部的结构关系，即，政府作为所有者，类似于一个公司中的董事长，而企业管理者则类似于执行总裁或工厂内的车间主任的角色他还认为，地方政府（特指政府的最低一个层级——乡镇政府）因为比其上级任何一个层次的政府都承担着更大的经济压力，当带着自己集团的利益经营企业时，他们也就比其他任何一级政府更加全身心地投入，因此地方政府也就成为推动整个社会经济增长的生力军(Andrew G.Malder,1995)。
应该说，这些国外学者在分析乡村基层政权作为一个干部群体的行为特征时，也注意将它放在它所处的社会环境（结构）及社会变迁（社会向市场经济转型）的背景下来把握，有的学者（如Andrew G.Walder）甚至进一步分析了导致这种变化的原因——因为财政体制改革导致各级财政“分灶吃饭”给基层政权带来的生存压力这些分析对我们进一步考察和认识乡镇政权在社会转型背景下的角色和行为特征无疑有很大的启发但是，张静和这些学者在认识和把握基层政权的角色和行为特征时，大都没有把乡镇政权和村级组织加以区分（安德鲁虽然对此做了区分，但他是从乡镇［地方］政府和其下属企业关系的角度来讨论乡镇政府的角色和行为的，而事实上，乡镇政权的“经营”已经远远超过了与其控制的企业之关系的范围）但我们必须注意到乡镇政权中的干部群体和村干部群体有着实质性的不同——在现行户籍制下，他们（指乡镇政权中的主要干部和村干部）分属城镇居民和农民这两个基本不存在相互流动可能的身份类别（按现行体制，乡镇政权的主要领导还处于流动官场的底层位置）这在某种程度上意味着他们在社会等级金字塔上处于完全不同的位置毫无疑问，这种先赋地位的差别会影响他们的行为取向进而影响他们所担当的角色。
其次，乡镇政权和村级组织（村党支部、村委会）作为基层政治组织也有实质性的不同——乡镇政权是中国农村的基层政权，是国家依法在农村建立的最低一级的政权组织，而中国农村社区中的村民委员会根据《村民委员会组织法》的规定则是村民的自治组织因此，倘若我们将国家行政权力到达的领域设定为国家一方，将实行村民自治的农村社区看作是社会一方（虽然有相当一部分农村社区的村民自治还只停留在形式上），在这样的前提下去考察乡镇政权所处的位置，可以说它正处在国家与社会的连接点上所以，无论是从镇、村两级组织的性质、职能、与农村社区的关系等方面的理论分析来看，还是从镇村干部对自身角色的认定抑或是村民对这两个不同组织的成员的态度来看，这两者都不是一回事，不能混为一谈总之，将乡镇政权作为研究对象，独立地考察它在社会转型背景下的角色和行为特征十分必要一旦乡镇政权独立地进入了我们的研究视野，那么随之而来的问题即是，乡镇政权作为一个“政权经营者”，和它在改革前的角色相比有哪些变化？演变的轨迹怎样？它现在有哪些与位于它之上的各级政府和位于它之下的村级组织不同的特点？这正是我们要在下文中给予讨论的 三、“代理型政权轻管者”与“谋利型政权经营者” 1.“代理型政权经营者”如前所述，张静认为在人民公社制度下，“强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理者身份，而不是来自于他们的经营者身份，多数干部只能以其管理身份所允许的方式——行政特权——分享剩余。
这种状况不允许基层政权在整体上朝向经营角色分化”由上文可以看得很清楚，张静在这里所说的“经营”，主要含义是指基层干部通过自身在经济领域中的经营活动，为自己或自己所属集团谋利益的行动但是如果这样去定义“经营”，恐怕还不够完全，因为在中国以生产资料公有制为基础的计划经济体制下，经济和社会的一切活动都是在政府计划和推动这种计划的行政权力的制约下展开的，作为生产资料象征性的所有者——政府，不仅是社会经济发展的组织者和管理者，而且直接卷入生产经营单位的经济活动，负责所属企业生产任务的安排、资金、物资、劳动力的调度等作为政权和经济单位合一的人民公社（乡镇政权的前身），其领导干部更不可推卸地负有领导经济、组织和指挥生产的责任他们必须将自己很大的精力投入到生产经营中去并对生产经营中的重大问题进行决策，自然也必须考虑经济效益和社区的经济发展问题而这可以说是“经营”的本义正像许慧文描述的那样，在人民公社时期，公社对其投资、收益和损失几乎要负全权责任(Shue，1988)只是在那个年代，他们在经济方面所取得的成绩不与他们个人的物质利益直接挂钩，仅可能给他们带来政治上的好处（像巩固自己在当地的权力地位，获得上级的好评从而给自己带来官职升迁的机会等）而已（反过来，他们在经济管理和生产决策、生产组织上发生的问题也会影响他们的权力地位和升迁）。
因此，从某种意义上说，人。