农村五保供养政策法规解读 民政厅社会救助处 田智勇 2015年8月6日 鄂尔多斯,tianzhiyong1971@,四个问题：,农村五保供养制度的发展历程 农村五保供养现行法规政策解析 农村五保供养发展现状及存在问题 《社会救助暂行办法》及农村五保供养制度的转型,一、农村五保供养制度的发展历程,农村五保的起源（1953-1957年）,农村五保供养源于新中国成立后的集体主义思想，与建立农业生产合作社---人民公社的发展思路相一致毛泽东在1953年10月、11月间提出走农业合作化的道路，并指出：农村有“百分之十左右的缺粮户，其中有一半是很困难的，鳏寡孤独，没有劳动力，但是互助组、合作社可以给他们帮点忙”他又说，“大合作社也可使得农民不必出租土地了，一二百户的大合作社带几户鳏寡孤独，问题就解决了到1956年底，全国90%的农户参加了合作社，形成社会主义集体所有制的农业经济农村五保的起源（1953-1957年）,1956年1月，由中央政治局提出并经最高国务会议讨论后下发的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》第31条规定：“农业生产合作社对于社内缺少劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。
1956年6月30日，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠农村五保的起源（1953-1957年）,1956年1月，由中央政治局提出并经最高国务会议讨论后下发的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》第31条规定：“农业生产合作社对于社内缺少劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠 1956年6月30日，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠农村五保的起源（1953-1957年）,1957年10月中央提出的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》中进一步明确：“实行'五保'农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。
从此，对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，简称农村“五保”，享受这种保障的人员被称为“五保供养对象”（也称五保对象、五保户） 这是我国农村最早的社会救助制度农村五保的制度化（1957-1968年）,1957年开始农村人民公社化运动到1958 年10 月底, 全国共建立人民公社26578个, 参加人民公社的农户达到12325万户, 占全国总农户的99.1%在人民公社内, 土地、大型农具等生产资料归集体( 生产队) 所有，人民生活的各方面由公社负责，包括衣、食、住、行、生、老、病、死、学、婚、育、乐等1958年12 月中国共产党八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出:“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(‘五保户’) 提供一个较好的生活场所”1961年3 月出台的《农村人民公社工作条例( 草案) 》规定，“有些地方, 还可以针对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，家庭人口多劳动力少的社员，和遭到不幸事故、生活发生困难的社员，实行供给或者给以补助农村五保的制度化（1957-1968年）,关于农村五保的经费来源，1962 年9 月27日中国共产党八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例( 修正草案) 》规定:“生产队可以从可分配的总收入中，扣留一定数量的公益金，作为社会保险和集体福利事业的费用不能超过可分配的总收入的百分之二到三生产队对于生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，遭到不幸事故、生活发生困难的社员，经过社员大会讨论和同意，实行供给或者给以补助。
这些供给和补助的部分，从公益金内开支”以生产大队或生产队为基础，农村五保以制度化的方式得以实施在此期间，一些地方开始试办敬老院，对五保对象实行集中供养对于穷社队和遭受自然灾害的社队，负担五保供养确有困难的，国家也给予必要的补助文革”时期的农村五保（1968-1978年）,“文化大革命” 期间，五保供养制度受到巨大冲击，一些地方的五保工作处于停滞状态，五保对象的五保待遇变成“两保”、“一保”；一些地方放弃了五保工作，五保对象的生活十分艰难有些地方五保工作处于无人过问的状态，有的甚至丢弃了五保工作，少数基层干部对五保工作漠不关心, 对五保户的生活困难和疾苦熟视无睹尽管当时有集体的“大锅饭”做后盾，但有些五保对象仍过着吃“瓜菜代”、住破烂房、穿烂衣衫的生活农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年）,“文革”结束后，农村联产承包责任制取代了人民公社到1984年底，全国基本完成撤社建乡工作，人民公社制度瓦解不过，中央仍然维持了由村集体承担五保供养工作的要求1）1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》提出 “要逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡……的生活得到更好的保障”2）1980年9月，中共中央印发《〈关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题〉的通知》，要求在包产到户的社队，“对军烈属、五保户和其他困难户，要有妥善的照顾办法。
3）1982年1月，中共中央《全国农村工作会议纪要》提出，“包干到户有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活到1983年底，全国农村有五保供养对象252.65万户、295.01万人农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年）,家庭联产承包责任制实施和人民公社解体后，乡、镇政府开始履行供养职责，农村五保供养制度在恢复重建过程中，形成村集体和乡、镇政府共同承担责任的局面1）1985 年10 月31 日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》, 对五保供养经费问题予以明确规定，“( 乡和村) 供养五保户等事业的费用, 原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决在这一制度建立之前, 应按照中央一九八四年一号文件的规定，实行收取公共事业统筹费的办法2）1991 年12 月7 日国务院颁布《农民承担费用和劳务管理条例》, 确立了由乡统筹和村提留支付五保供养的措施，“村提留包括公积金、公益金和管理费公益金用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业”；“乡统筹费可以用于五保户供养五保户供养从乡统筹费中列支的, 不得在村提留中重复列支”农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年）,1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》。
该条例是我国第一部关于五保供养工作的专门法规, 它的颁布与实施标志着农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的管理轨道1）明确供养对象即村民中符合下列 条件的老年人、残疾人和未成年人：一是 无法定扶养义务人, 或者虽有法定扶养义务 人但是扶养义务人无扶养能力的；二是无劳 动能力的；三是无生活来源的农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年）,（2）提升了经费的统筹层次从原来由大队或生产队内农民分担，转为由乡村集体经济组织供养，从村提留或乡统筹中列支 （3）丰富了供养的内容由吃、穿、烧、教、葬到吃、穿、住、医、葬（教），从基本生活保障，上升到了“正常生活”保障4）确立了供养标准明确“不低于当地村民的一般生活水平”，且由乡镇政府制定5）规范了管理明确了各级政府部门及农村集体经济组织的职责，五保供养申请审批的程序，五保供养对象的权利与义务等农村五保制度的恢复与重建（1978-2006年）,农村税费改革冲击了传统农村五保供养的物质基础1）2003 年，农村税费改革全面推开，改革的主要内容是取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费并规定，五保户供养等三项费用，除原由集体经营收入开支的仍继续保留外，由农民上缴村提留开支的部分，改革后交纳农业税的，采用新的农业税附加方式收取，交纳农业特产税的，采取农业特产税附加方式收取。
2）2004年国家开始减免农业税试点，2006年农业税正式取消五保供养经费开始列入政府财政预算由于经费保障不力，2001年到2003年，全国五保供养对象从395.9万人降到 305万人，降幅达23%农村五保制度的定型（2006-2014年）,2006年1月国务院修订颁布《农村五保供养工作条例》，3月1日正式施行新变化表现在：（1）实现了农村五保供养体制的历史性转变之前将五保供养定性为农村集体福利事业，供养资金由村提留或乡统筹中列支新《条例》明确由政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助2）创建了五保供养标准的自然增长机制之前供养标准由乡镇制定，不利于政策落实和地区间五保供养工作的均衡发展新《条例》规定标准可由省级政府制定，也可以由设区的市级或者县级政府制定同时规定，供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整，建立起了供养标准的自然增长机制农村五保制度的定型（2006-2014年）,（3）改革了五保供养对象的审批程序原来的审批程序比较简单，由村民本人申请或者由村民小组提名、村委会审核、乡镇政府批准新《条例》建立了本人自愿申请——村委会民主评议——乡镇政府审核——县级民政部门审批的一整套完善的法定程序，增加了信息公告、调查核实、书面答复等规定，还明确了各个工作环节的期限。
由农村五保到特困人员供养（2014- ）,2014年2月国务院颁布《社会救助暂行办法》，从5月1日起正式施行《暂行办法》第三章共六条，以农村五保供养为基础，规定了特困人员供养的制度安排二、农村五保供养现行法规政策解析,分总则、供养对象、供养内容、供养形式、监督管理、法律责任和附则7章，共26条 根据社会发展及社会救助新要求，重新定位农村五保工作，其目的是保障“五保对象”这一特殊弱势群体的基本生活《农村五保供养工作条例》,1.建立以财政为主的资金渠道，实现经费投入的稳定化 2.实施以人为本的管理服务措施，实现供养服务的人性化 3.建立适时调整的标准增长机制，实现供养水平提高的正常化 4.规范申请审批程序，实现供养对象的动态化 5.建立以政府投资为主的投资体制，实现供养服务机构建设的制度化 6、建立权责明确的监管机制，实现供养工作的法治化《农村五保供养工作条例》,制度目标：通过建立“五保供养制度”，保障农村“三无”人员的基本生活 职能部门：中央为民政部，地方为各级民政部门，乡镇政府管理本行政区域内的农村五保供养工作村委会负有协助的责任《农村五保供养工作条例》,供养对象：老年、残疾人或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。
1、老年人《老年人权益保障法》规定是指60周岁以上的公民 2、残疾人《残疾人保障法》第二条规定：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人残疾人包括视力残疾、听力残疾、言语残疾、肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾和其他残疾的人” 3、未成年人《未成年人权益保护法》规定是18周岁以下《民法通则》第十一条规定：“十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人十六周岁以上不满十八周岁的公民，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人”。