甘肃“1236”扶贫攻坚行动追踪调查以陇南市武都区为例 陇南是列入国家扶贫计划重点的秦巴山区甘肃连片特困区的重点县（区），是全国和全省最贫困的地区之一，境内地形地貌复杂，高山、峡谷、川坝交错，贫困成因和类型多样，具有突出的典型性和很强的代表性；全市耕地绝大部分是坡度为25以上的山地，土地贫瘠，综合肥力水平较低，自然资源匮乏；基础设施条件差，产业发展基础薄弱，增收渠道狭窄，是扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”；返贫率居高不下，给扶贫攻坚带来巨大挑战[1]在新一轮扶贫背景下，围绕“1236”扶贫攻坚行动，研究和探讨武都区扶贫情况，不仅对陇南市乃至甘肃省的扶贫攻坚工作，而且对经济社会发展都有着重要作用一 武都区扶贫开发的现状与特点武都区是陇南市政治、经济、文化中心，总面积4683平方公里，总人口58.5万人，占全市总人口的20.65%武都区山大沟深，土地贫瘠，大部分土地都处在干旱半干旱的半坡地带，人均耕地1.35亩全区共有508个贫困村、15.01万贫困人口，贫困发生率30.26%全区通公路村676个，公路通村率达98.8%；自来水受益村435个，自来水通村率达63.6%，实现了村村通电通目标。
一）全方位推进产业结构调整，经济综合实力明显增强武都区生产总值由2011年的59.97亿元增长到了2013年的77.46亿元，年均增长1.67%；全社会固定资产投资由2011年的75.84亿元增长到2013年的110亿元，年均增长2.24%；大口径财政收入由2011年的5.6亿元增长到了2013年的10.05亿元，年均增长0.64%；社会消费品零售总额由2011年的16.5亿元增长到了2013年的23.05亿元，年均增长0.87%；城镇居民人均可支配收入由2011年的12057元增长到了2013年的16255元，年均增长15.13%；农民人均纯收入由2011年的2528元增长到了2013年的3382元，年均增长8.48%综合经济实力有了明显增强二）着力提升特色产业发展水平，初步形成农村经济新格局油橄榄是武都区独具优势的产品，全区有16个乡镇350个村适宜生产，白龙江沿岸海拔1300米以下的河谷及半山地带为全国油橄榄最佳适生区，规划发展面积30万亩2013年底，武都区油橄榄挂果面积达到8万亩，产油橄榄鲜果11000吨，榨油1600吨，可实现综合产值5.5亿元产区果农户均增收2605元，人均增收761元，占武都农民人均纯收入的21%。
油橄榄保存面积约占全国的60%，橄榄油产量占全国的93%，油橄榄鲜果产量占全国的91%，是全国最大的初榨橄榄油生产基地；花椒产量3000万斤，实现产值12亿元，全区花椒栽植覆盖34个乡镇的650个村，鲜果产量1.1万吨，占全国的87%，产值5.5亿元；核桃栽植面积逐年扩大，面积达48.93万亩，产量915万公斤，产值1.6亿元；中药材、蔬菜种植面积分别达20.2万亩、16.35万亩同时，茶叶、水产养殖、葡萄、莲藕、枇杷等产业基地面积逐年扩大，特色农业人均纯收入1061元，占陇南市农民人均纯收入的30%以上，基本上形成了以特色农业为主体的农村经济新格局三）以基础设施建设为重点，不断提高农村居民生活水平武都区通过实施整村推进、集中连片开发扶贫、新农村建设、灾后重建等项目，完成了一大批基本农田、人畜饮水、乡村道路等建设项目，使农民生产生活条件有了明显的改善到2013年底，全区筹集投入特困片区扶贫攻坚资金达到2.2亿元以上，15个扶贫整村推进项目全面开工，贫困村生产生活条件逐步改善完成人饮安全工程98项，解决了5万人的安全饮水问题开工建设139个村544.51公里的通村公路硬化项目，完成农村公路续建项目66项181.7公里。
建成“一池三改”沼气900户，配发节柴灶2000台、太阳灶956台、太阳能热水器800台四）以科技创业为重点，不断创新扶贫方式武都区改变过去扶贫资金“撒胡椒面”的做法，集中有限的扶贫资金，以贫困村为单元，瞄准贫困对象，落实帮扶措施，大力实施扶持贫困村整体脱贫的整村推进工程[2]同时，将电子商务与扶贫开发有机结合，把大山深处农民的小生产与外面的大市场联系在一起在武都区的偏远乡村，可以看到电子商务的扶贫网店目前，全区建立了“世纪之村武都馆”实体店、电商仓储配送中心和“淘宝武都土特产”店铺，新开设网店242家，培训电商管理从业人员300多人次，初步建立了区中心交易平台、片区产业电商协会、乡（镇）网店、村（社）网店、个人网店五级销售网络体系，全区电商销售总额达375万元武都花椒、油橄榄、核桃、中药材、茶叶、苦荞酒、副食品和文化旅游等80个大类、110多个品种的特色产品通过电子商务走近大江南北的消费者非公企业、大型超市、精品专卖店如雨后春笋纷纷登陆武都，折射出电商经济发展的空前活力[3]五）以社会扶贫为重点，增强扶贫开发合力一是医药卫生体制改革工作深入开展，公共卫生体系建设得到加强，新农合、城镇居民和职工医疗保险制度运行良好，新农合参合率达到98.52%。
临时救助、医疗救助、五保供养等政策全面落实，养老、医疗、工伤、失业、生育等保险制度运行良好，被征地农民养老保险工作稳步推进2013年武都区农村人口为44万人，目前有37531户88800人享受农村低保待遇，基本实现了贫困地区、贫困群体全覆盖二是着力完善服务体系，不断开拓劳务市场，劳务输出人数和劳务收入逐年增长2013年，全区共输转劳务13.93万人（次），创收18.6亿元同时，为了解决初中和高中未继续上学“两后生”的就业问题，提高劳动技能水平，选择具有较强实力和安置就业能力的职业技术学校，由扶贫资金资助培训，实现稳定就业，近几年参加“两后生”培训的学生达6200多人，有效地促进了劳务输转工作三是大力实施异地移民工程，近年来共向新疆、福建及河西疏勒河移民4603户16992人，移民巩固率达到95%以上二 武都区扶贫开发面临的挑战武都区作为国家扶贫重点区、地震重灾区、资源环境严重约束地区，虽然在扶贫开发中取得了显著成效，但受历史、自然、区位等诸多因素的影响，与全面建设小康社会和实现全省经济社会跨越发展的目标要求相比，依然存在诸多方面的问题和困难，脱贫致富的任务还相当艰巨一）贫困程度较深，扶贫难度大、成本高武都区规模扶贫开发始于1986年，当年界定贫困人口为32.85万人，经过14年扶贫开发，到2000年底全区贫困人口减少到2.99万人。
2001年武都区被确定为国家扶贫开发重点县（区），界定当年贫困人口23.64万人，2010年底全区尚有贫困人口11.32万人2011年，中央扶贫工作开发会议新确定了扶贫标准为2300元，比2010年的国家贫困线提高了92%，2011年界定贫困人口22.17万人，2013年贫困人口15.01万人，占陇南市83.94万贫困人口的17.88%农民人均纯收入3382元，比陇南市3535元少153元，比全省5093元少1711元，相当于全省的66.4%武都区特殊的地形地貌，造成了少数村落生产生活条件十分恶劣，通过对居住在悬崖峭壁周边、地质灾害频发区域、高山半高山等不适宜生活居住区的测算，居民就近在乡镇建一个100平方米的房子，需要成本10万元，按此计算，扶贫成本高[4]同时，区域内由于脱贫基础太脆弱，抗御自然灾害的能力比较差，扶贫成果很难巩固，返贫现象突出二）基础设施建设滞后武都区的贫困人口集中分布在深山林缘区、高寒阴湿山区和半山干旱区等自然条件严酷的地区，基础设施条件滞后是制约这些地区发展的关键据统计，武都区684个行政村中尚有478个行政村不通沥青（水泥）路，940个自然村未通公路；36.4%的村未通自来水；贫困村标准化卫生室、标准化文化活动室比例低。
这一数据与全省“1236”扶贫攻坚行动目标相比，差距很大同时，在扶贫项目实施中，要求地方配套资金兑现困难三）自我发展能力欠缺从经济水平的总量看，武都区生产总值（77.46亿元）高于甘肃县域经济地区生产总值的平均规模（62.78亿元），但远低于全国县域经济地区生产总值的平均规模（121.10亿元）从人均指标看，武都区人均生产总值为13240元，低于甘肃人均生产总值（19809元）和全国人均生产总值（27256元）从产业发展水平看，武都区产业经济整体发展水平还不够高，产业链条尚未形成，服务配套还不完善，缺乏支撑未来发展的支柱产业从自身财力看，武都区财政基本是“要饭财政”，低于全省地方财政的自给水平，县域经济自我发展能力十分不足贫困地区的落后归根结底是缺乏高素质或高水平的人力资本，是教育水平的落后陇南市的平均受教育年限约为7年，低于全国的10.17年、全省的8.17年，在藏族片区，还存在语言障碍问题，人均受教育水平更低四）资源环境保护与扶贫开发的矛盾突出武都区是长江重要的水源涵养区、水源补给区、水土保持的前沿区，在保持流域生态平衡、确保全省乃至全国生态安全等方面具有不可替代的作用有相当一部分国土面积被划为天然林保护区、生态公益林区和自然保护区。
而这些区域大多处于贫困地区的中心区和核心区，限制性、禁止性开发比重大，扶贫开发与资源环境保护的矛盾相对其他地区更为突出三 武都区扶贫攻坚的重点区域为了贯彻落实甘肃省委省政府《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》精神和陇南一号文件（《关于深入推进扶贫攻坚行动的实施意见》，陇发〔2014〕1号）要求，陇南市将贫困程度最深、贫困人口最集中的区域划分为25个特困片区，武都区有马营片、洛塘片、隆兴片三大特困片区及坪垭、磨坝两个藏族乡[5]，特困片区涉及17个乡镇、246个贫困村，涵盖1190个村民小组、1079个自然村，46500户190148人，贫困人口84679人特困片区贫困村占全区贫困村的85.7%，贫困人口占全区的56.4%，贫困发生率44.54%一）马营片——高寒阴湿区马营片涉及马营、池坝、蒲池3个乡、43个贫困村，涵盖218个村民小组，10333户41841人，贫困人口17823人，劳动力23016个，耕地面积69123亩，人均1.65亩贫困村占特困片区贫困村的17.48%，贫困人口占特困区贫困人口的21.05%，贫困发生率42.6%（见表1）通沥青路或水泥路行政村数为10个，通安全饮水的行政村数为40个，年平均劳务输转12649人，是武都区3个特困片区中最贫困的片区，也是典型的高寒阴湿区，无霜期短，基本上十年九灾。
马营片有10万亩宜林区，目前已发展4万亩落叶松和油松，花椒发展面积为10415亩，核桃发展面积5233亩，油橄榄发展面积220亩，中药材发展面积17184亩礼武公路建设工程正在加快进度施工，并发展了160亩中药材种植基地，为群众种植中药材进行示范带动目前，武都区集中多方力量，整合各类项目资金，首先启动实施了马营片的扶贫攻坚行动，主要任务是实施以公路为主的基础设施建设，加大危旧房改造力度，开展美丽乡村建设，依托资源优势发展劳务、中药材等特色富民产业礼武公路建设项目是带动武都区马营片区加快发展步伐的交通大动脉[6]表1 马营片基本情况马营片区发展要加大扶持力度，大力培育特色农牧业、中药材和生态经济，重点抓好良种引进和规模设施养殖建设，把中药材产业作为加快片区经济发展、增加农民收入的优势产业来抓，建设中药材基地，种植种类主要以党参、红芪为主紧抓国家退耕还林工程的大好机遇，认真搞好荒山绿化、植树造林等一系列行之有效的生态建设活动，发展生态经济二）洛塘片——深山林缘区洛塘片涉及琵琶镇、洛塘镇、枫相乡、三仓乡、五库乡、月照乡、五马乡、裕河乡8个乡镇、110个贫困村，涵盖629个村民小组，22227户93048人，贫困人口40714人，劳动力。