南京国民政府失业问题对策研究论文南京国民政府失业问题对策研究论文 一、以失业人员为救济对象的治标方法根据南京国民政府救济失业方式的具体目的与效果的差异，可将其分为治标与治本两种：治标方法目的是救济已失业者，帮助他们恢复正常生活如平民工厂、职业介绍所、公共事业、小本贷款与失业保险等；治本方法则是尽量避免失业的发生，减少失业人数，所谓的“防患于未然”，如振兴实业与职业教育等通过对治标与治本两类救济失业措施的分析，考求国家对自身承担的社会责任的体认程度，它是如何调动社会各方力量，寻求治疗失业的良方，揭示国家与社会之间的互动规律一)临时性救济机构——平民工厂平民工厂或称为民生工厂，前身为贫民习艺所，是为了救济失业，安排充斥于社会的失业者而开设的一种“福利工厂”，它对失业者的要求不高，享有政府的优惠与扶植政策，因地制宜相机而设，遍布全国各地，使贫苦无依的失业民众得以生存，部分地补救了失业恐慌所造成的损失早在 1928 年，省市一级的城市已经设立了平民工厂或民生工厂，市立的平民工厂为市政府社会局所属的救济机关之一如南京市的第一平民工厂为接收失业人员，于是年成立， “本厂自 1928 年 5 月起算至今年 1931 年止共销出布匹约8，000 匹”，对城市的失业压力有一定的缓冲作用。
随着省市平民工厂的成功开办，加之全国的失业形势愈加严重，1932 年 9 月， “内政实业两部为救济失业起见，又会拟县市设立民生工厂办法及县市政府劝办工厂考成条例草案，通咨各省市办理”其中“鲁省所办失业救济事业，以平民工厂最有成绩，1928 年业已开始筹设，虽已成立无几，实开全国县立平民工厂之先河，办理迄今，平民工厂已遍及全省，此项事业尤以近两年来发展为最速”1932 年，山东省 103县，开办平民工厂 121 家，容纳职员 399 人、工人 185 人、工徒 1285 人与此同时，江苏、河北、南京、上海、杭州、青岛等省市结合本地实际情况，纷纷成立了此类工厂，工业类别侧重于手工业，如上海在“一二八”事变后，为救济战区的失业工人，举办了各种传习所，让他们从事木工、印刷、针织等手工业制造1933 年，仅上海游民习艺所一处共收容失业贫民达 493 人其社会效果由此可见，一方面，它可以使失业群众获得工作，暂时不必为生计发愁，避免发生大规模的社会骚乱；另一方面，通过政府的强制性销售措施，工厂的产品基本上畅销无阻，增强了其与外货相抗衡的实力，促进国内实业的发达在政府政策的扶持下，平民工厂短时期内会呈现一定的发展势头。
但是，由于其资金短缺、技术水平低、规模有限与工人素质良莠不齐，后来又受到战争的影响，平民工厂便不能长时间地保持良好的发展态势，以致于歇业关闭，工人再度沦为无业游民因此仅仅依赖此手段，还难以治理长期、复杂的失业问题二)经常性的救济机构——职业介绍所职业介绍所是调节劳动力的供给与需求的一种社会中介机构，它不仅可以预防失业，帮助失业群体顺利地再就业，而且有助于提高工人的平均工资水平我国的职业介绍，向来缺乏系统，求人求业，很难统计，可分为三种形式：(1)私人经营，收取手续费，名称“荐头馆”之类2)社团办理，收取登记费，名称“职业介绍”之类3)政府公立，完全免费，名称“社会服务”20 世纪 30 年代以前，中国有所谓“荐头行”、 “媒行”或“佣工介绍所”者，皆以营利为目的而经营职业介绍事业者也；其渊源已久，所介绍之职业，皆佣工厮养之俦，社会上数量众多的失业者为谋得工作，只得向私营职业介绍所交纳中介费，以期获得一份工作，失业人员多为身无分文的贫穷者，因而有相当一部分人无法受惠于这种方式此时，随着国外兴办职业介绍所经验的传入，中国当政者结合本国实际，逐渐地意识到职业介绍所的社会公益性及其重要性，为预防工人失业与保证社会安宁，1931 年 12 月实业部拟定并颁布《职业介绍所暂行办法》 ，分为公营与私营二种。
各地已设之公营职业介绍所，计有北平、天津、汉口、青岛、上海、南京、广州、济南、汕头等处，但办理成绩显著者颇少至私营职业介绍所，凡由私人设立之荐头行、中人行、佣工介绍所等均属之，就中以佣工介绍所为最多1933 年，北平市大概有 16 所佣工介绍所登记，请求介绍的总人数为 1，579 人，被介绍的总人数为 915 人，成功率约为 58％其中请求介绍工作的女性有 1569 人，男性仅有 10 人，女性能觅得工作的为 901 人，而男性则全部就业可见，作为佣工，城市中失业的女性居多，男性失业者较少且易寻得再就业的机会另外，从总体上来看，私立职业介绍所为谋取利润，千方百计地争取促成谋业者与用人单位之间沟通的成功，有利于遏制这一社会病态现象的蔓延社会团体所举办的职业介绍所以中华职业教育社的成绩最为显著把职业介绍作为社会公益事业来办理而有成效者，在国内当以附设于中华职业教育社的上海职业指导所为嚆失，该所成立于 1927 年，其主要工作为指导择业、升学及介绍职业等，颇得社会的信任，其经营情况，在某种程度上可反映出全国职业介绍所的经营状况通过 1933年中华职业教育社上海职业指导所请求介绍及被介绍人数分月统计表，可以掌握其概况。
从上表可知，请求介绍职业的男性共有 1520 人，女性为 25 人，被介绍职业的男性有 385 人，女性有 7 人获得工作，男性就业率约为 25％，女性就业率为 28％为此，少数失业者通过职业介绍所可谋得一份工作，暂缓失业危机国家设立的职业介绍所， “经营专力，经费充足，又易于联络，可以自由调查各工厂情形而且居第三者地位，无偏于雇主或劳工方面的弊病，所以办起来极易收效，可算是各种介绍所中的最适当者”抗战爆发后，失业人数有增无减，局面日趋败坏，南京国民政府行政院 1938 年 2 月27 日召集有关各机关商讨救济办法，规定救济失业原则三项：(1)关于公务员失业，由中央与地方政府分别办理；(2)职工失业人员，由各主管机关办理；(3)一般失业人员，交振济委员会办理按照上述三原则，重获职业的公务员 780人、职工 2000 多人、教育人员 45，780 人与数目众多的一般失业人员，收效显著非常时期公立职业介绍所具有私立职业介绍所无法比拟的社会控制力，国家依靠行政强制力，运用各种手段统筹规划，通过多种渠道为请求介绍职业的失业者提供就业信息，发挥联系求业者与用人者之间的媒介作用从 1938 年振济委员会公布施行的难民职业介绍办法：“难民请求介绍职业，应向办理难民职业介绍之机关团体申请登记；办理难民职业介绍之机关、团体，对于已经登记之难民，应尽速设法介绍比较适合其技能之职业，必要时得报请本会核办；需要员工之机关、团体、学校、工厂、商号或个人，均得向办理难民职业介绍之机关、团体，请求介绍员工，但于接到介绍员工函件后，无论录用与否，均应于三日内函复，其已录用者，并须将其服务处所担任职务及待遇情形，分别叙明，如有更动，仍须随时函报备查；办理难民职业介绍之机关、团体，不得向请求介绍职业之难民及征求员工者，收受任何费用；各地办理难民职业介绍之机关、团体，应互相联络协助，并联络当地其他机关、团体、学校、工厂、商号及热心慈善公益人士，取得其协助，以增进工作效率；办理难民职业介绍之机关、团体，应于每半个月将此项工作详情，造具表册，报告本会，表册式样另订之；办理难民职业介绍之机关、团体，应自拟定办事细则，报请本会备案”。
公立职业介绍所呈现出运作有序、组织规范、要求严格与注重效率的现代特征三)预先性的救济措施——失业保险失业保险，是依法筹集失业社会保险基金，对因失业而暂时中断劳动、失去劳动报酬的劳动者给予帮助的社会保险制度失业保险的直接目的是保障劳动者的基本生活，间接目的在于促进劳动者的再就业失业保险作为一种社会稳定机制，不仅在和平发展时期，而且在频繁的经济危机时期和战争结束后的动荡年代，可以给广大劳动者一种社会安全感，产生对个人生活和社会经济前景的信心，消除其后顾之忧，这既使社会趋于稳定，也给社会发展创造了较好的环境和条件从世界范围来看，英国于 1911 年最先采用失业保险制度， “其制为雇主及工人，在保险费各分认三分之一凡工人缴纳保险费，满十五星期者，即可享受救济金之利益”，成效显著，其他各国纷纷效仿20 世纪 30 年代，世界各国普遍实行失业保险制度，以缓解失业压力身处窘境的中国亦试图借助这种方式，寻求排解失业的有效途径早在1922 年，农商部曾试图核查汇编全国劳工失业保险组织的资料，并饬令江苏等省调查本区劳工失业保险组织的情形但令人失望的是，就连工业比较发达的苏沪地区也没有发现任何失业保险组织，江苏省长韩国钧在复农商部的函中说：“现在沪埠各项工业虽称发达，而关于此项组合，专为失业保险而设者，殊少闻见。
虽其从前或现在工业界中或依事业之种类，各就其部分组成一种同业团体，如某业公所，某业公会，或某会社之类，察其旨趣，间有几许含有失业保险意味，然亦未尝明白规定，不能确认其为失业保险之一种组合”1926 年 10 月，国民党中央及各省区联席会议通过的《国民党最近政纲》 ，提出了要“设立工人失业保险、疾病保险及死亡保险机关”等内容1929 年 12 月 30 日，南京国民党政府社会部制定了《工厂法》 ，对工伤保险、疾病保险作了详细规定，但对老废保险与失业保险暂未规定随后 1931 年召开的全国工商会议提出实行“强制失业保险制度案”，因其需要大量经费，本已捉襟见肘的中国财政难以承担，所以失业保险作为预防与补救社会失业问题的有效方法，在中国迟迟无法推行直到抗战爆发后，中国的失业保险仍停留于立法活动层面，如 1944 年拟订的《社会保险方案草案》与 1947 年通过的《社会保险法原则》把失业保险列为重要险种，对其保险费率、保险给付、保险机构、保险基金都作了明确规定若能依法执行并加以普及，对于减轻失业人群的痛苦，将是不无裨益的然而战争摧毁了脆弱的经济，全国人民处于水深火热之中，在死亡边缘垂死挣扎巨额的军事开支、难民的收容和安置及其他方面占去了国家财政支出的大部分，余下不多的资金无法保证失业保险法切实有效地广泛推行，发挥减轻失业压力的社会功能。
但是，这一时期关于失业保险方案的草拟与立法的制订，无疑会增强国家、资方与个人的失业保险意识，使他们明确各自的社会责任，为以后的真正实施理清障碍同时亦是一种趋向现代的解决失业的对策二、以未失业者为对象的治本方法无论是平民工厂、职业介绍所，还是失业保险，它们只是应对失业的治标方法若使失业率降到最低点只能采取标本兼治的方法，南京国民政府大力提倡振兴实业与开展职业教育，探寻根治失业的有效方法一)振兴实业——谋求经济之发达，消弭失业于无形20 世纪 30 年代，西方国家发生失业的根本原因在于工业的发达、生产的过剩及其引起的经济恐慌而中国则不然，工商业的不发达与农业的破产，致使许多求业者觅业无门，引发了失业危机可见，实业的不发达是中国失业问题的症结所在，只有振兴实业，才是中国摆脱贫困，走向富强的根本途径工业的发达会带动农业、商业的发展，无疑使更多的劳动者获得工作，减少失业人数或者容纳已失业人员，同时也会吸收一部分知识分子孙中山在《实业计划》中提出了振兴实业的具体步骤：“予之计划，首先注重于铁路、道路之建筑；运河、水道之修治；商港、市街之建设盖此皆为实业之利器，非先有此种交通运输囤集之利器，则虽全具发展实业之要素，而亦无由发展也。
其次，则注重于移民、垦荒、冶铁、炼钢盖农矿二业，实为其他种种事业之母也农矿一兴，则凡百事业由之兴矣且钢铁者，为一切事业之体质也凡观一国之实业发达与否，观其钢铁出产多少可知也 ”这种以交通运输为先导，以矿业、农业、垦荒为重点，以机器工业为核心，以解决民生为目的，带动整个国民经济全面发展的经济计划理论，对于民国初期的经济建设起到了一定的指导作用随着失业问题的日益严峻，政府对实业就愈加重视1930 年召开的全国工商会议曾多次提出关于救济实业的议案， “实业为国家根本，亦即国民生计之所赖，是以救济实业，即以救济国民。