附件１国际、国内引导基金实践比较研究一、国际上引导基金设立情况一、国际上引导基金设立情况 （一）美国小企业投资公司计划（一）美国小企业投资公司计划 美国于 1958 年正式推出了小企业投资公司计划，目的在于以政府设立引导基金的形式，引导民间资本投资于小企业小企业投资公司是指经美国小企业管理局核准认定的、由私人投资并独立管理的、主要向小型创业企业进行股权投资的私人投资者在运作模式上，美国的小企业投资公司计划由国会直接批准，国会通过立法的形式规定小企业及小企业投资公司的认定标准以及小企业投资公司计划的实施模式美国小企业管理局作为管理机构，负责编制小企业投资公司的资本预算并报国会批准、受理小企业投资公司的申请并负责核定及监管计划的实施从资金使用方式上看，经美国小企业管理局认定的小企业投资公司可以得到政府相当于其自有资本投资额 2-3 倍的政府低息贷款（后来于 1994 年改为政府为小企业投资公司向银行贷款提供担保） ，同时政府向小企业投资公司提供税收优惠美国政府的小企业投资公司计划自 1958 年推出以来，在近 50 年时间里为美国的创新经济发展作出了巨大贡献美国的小企业投资公司通过近 14 万个项目向约 9 万家小企业提供了超过 400 亿美元的创业资本投资，成就了硅谷的繁荣，也造就了包括联邦快递、苹果电脑、英特尔、耐克等一大批世界级的创新企业。
（二）以色列（二）以色列 YozmaYozma 计划计划 为促进本国创业投资的发展，以色列政府于 1992 年出资 1 亿美元启动了 Yozma 计划 从运作模式来看，Yozma 计划由以色列政府出资，由政府独资设立的 Yozma 公司负责运作管理，其运营模式主要是与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金在合资成立的子基金中，以色列政府资金最高占 40%，私人资本则占 60%以上，这样政府的 1 亿美元资金就可以带动 1.5 亿美元以上的私人资本所有子基金均为有限合伙制基金，政府担任有限合伙人，不参与子基金的日常投资决策 Yozma 计划要求子基金必须投资于较早阶段的技术创新企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立 5 年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额 在启动 Yozma 计划之初，以色列政府就为该计划设定了 7 年的存续期实际上，该计划启动后，由于运作特别成功，以色列政府在 5 年后就决定提前结束该计划，通过将 Yozma 进行私有化而退出了创业投资市场Yozma 计划的示范效应也吸引了大量私人投资者进入创业投资市场，使得以色列一跃成为创业投资额占 GDP 比重最高的国家和全球最活跃的创业投资市场之一。
在 Yozma 计划的推动下，以色列的高科技产业得到了迅速发展，目前，以色列有 69 家公司在美国纳期达克市场上市，占全部在纳斯达克上市外国公司的 21%，成为美国以外在纳斯达克上市公司数最多的国家三）澳大利亚创新投资基金（三）澳大利亚创新投资基金 澳大利亚的创新投资基金由澳大利亚政府于 1997 年起建立并运作，其目的在于促进本国创业投资、资本市场与高新技术产业的发展 从运作模式来看，澳政府出资 2.21 亿美元，由隶属于澳大利亚政府的产业研究与开发管理委员会作为管理方来负责基金的日常管理从投资方式来看，澳大利亚创新投资基金以参股方式与民间资本共同设立创业投资基金用以支持民间资本投资于中小科技企业1998 年，澳政府通过创新投资基金计划出资 1.3 亿美元，与民间资本合资建立了 5 家规模在 4000 万美元左右的创业投资基金2001 年，澳政府通过创新投资基金二期计划出资 0.91 亿美元与民间资本合资建立了 4 家创业投资基金在合资设立基金的过程中，政府与民间资本的出资比例最高可达 2:1，即民间资本出资 1 美元最高可获得政府 2 美元的资金配套而在基金的收益分配方面，政府与民间资本的分配比例则是 1:9，政府让利的部分由民间资本投资者与基金管理人分享。
这种交易结构设计，大大降低了民间资本的投资风险，提高了其风险收益比率，从而起到了很好的示范作用在创新投资基金的管理架构设计中，澳大利亚政府较多地考虑了基金的可持续发展问题澳产业研究与开发委员会对子基金享有监管权利，子基金所投资的中小企业必须符合政府界定的“合格被投资企业”的条件，基金管理人需具备相当的专业知识且需要认购基金的部分股份以规避其道德危害 在创新投资基金计划的带动下，澳大利亚的创业投资业获得了较快的发展在创新投资基金二期计划于 2001 年启动后，到 2002 年 6 月，澳大利亚即有 162 只创业投资基金，投资于 839 家新业企业2001 年 7 月至 2002 年 6 月的一年中，澳大利亚创业投资资金的总规模达到 69 亿澳元，比上一财务年度增长了 21% （四）国外引导基金运作模式小结（四）国外引导基金运作模式小结 对比美国小企业投资公司计划、以色列 Yozma 计划以及澳大利亚创新投资基金计划，我们可以得到以下几点认识： 1.政府设立引导基金的目的是放大政府资金的作用，营造有利于本国创业投资发展的良好环境，推动创业投资业的发展，最终目的是促进本国或本地区的科技产业发展。
创业投资引导基金往往以参股创投企业、贷款、担保、共同投资等方式进行运作 2.运作过程中，引导基金一般不参与其所支持的创业投资机构的具体投资决策，也不直接与创业企业发生联系在利益分配环节，引导基金一般会对民间资本让出部分利益，以此吸引民间资本的积极性 3.在投资风险的承担上，在一国或地区创业投资发展的初期阶段，政府投资设立的引导基金往往会在让利于民的同时承担较多的投资风险；而随着市场的逐步发展和成熟，引导基金会趋向于追求自身的可持续发展，在让利于民的同时也相应降低投资风险 表表 1 1：各国创业投资引导基金设立情况比较：各国创业投资引导基金设立情况比较二、国内引导基金设立情况二、国内引导基金设立情况 （一）国家级创业投资引导基金（一）国家级创业投资引导基金 2007 年 7 月，财政部和科技部共同发布了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》 ，推出了国家级创业投资引导基金 国家级创业投资引导基金的资金来源主要是国家科技型中小企业创新基金，引导基金的评审由财政部和科技部聘请专家组成的引导基金评审委员会负责，引导基金日常管理由科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心负责 （二）上海浦东新区创业风险投资引导基金（二）上海浦东新区创业风险投资引导基金 上海浦东新区创业风险投资引导基金于 2006 年 10 月启动，引导基国家或地区引导基金额度运行方式组织模式监督情况取得效果美国50 年 400 亿 美元由国会直接批准， 主要向小型创业企 业进行股权投资。
类似引导基金加担 保机构类似公司制 政府专门机构监管成就了硅谷的繁荣， 也造就了一大批世界 级的创新企业的成功澳大利亚政府出资 2.21 亿美元政府出资与民间资 本共同组建商业基 金信托制或其他 形式，形式比 较灵活政府专门机构监管创业投资基金数量显 著增加，创业投资资 金的总规模大幅增长以色列政府出资 1 亿 美元政府出资与国际知 名创业投资机构合 资发起创业投资基 金类似“基金的 基金” 基金可以是信 托基金或其他 形式由政府独资设立的 Yozma 公司负责运 作管理以色列的高科技产业 得到了迅速发展多 家公司在美国纳期达 克市场上市金的来源主要包括区政府财政拨款和浦东新区科技基金，计划在“十一五”期间内财政投资达到 10 亿元的资本规模 引导基金的决策主体包括浦东引导基金管理委员会和浦东引导基金理事会，其中，引导基金管委会作为引导基金的监管机构，主要负责决定浦东引导基金资金计划、管理制度、运行方式、绩效奖惩等重大事项（目前暂由浦东新区科技发展基金理事会履行管委会的职责） ；引导基金理事会由国际知名风险投资管理专家、新区以外的引导基金出资者代表、新区政府部门有关人员组成，主要负责引导基金涉及政府层面的日常管理决策，主要包括选择合作方、监督合作方的运作绩效、协调解决运作中的有关问题等，并定期向引导基金管委会报告年度运作情况。
引导基金的日常管理主体为浦东科技投资公司，该公司为国有企业，主要负责引导基金运行的日常事务性工作，加强投资项目的跟踪服务和运行的规范性监察 浦东新区创业风险投资引导基金的投资方式包括跟进投资与参股创业投资机构两种方式2007 年，引导基金出资 2 亿元，与德丰杰(DFJ)、戈壁合伙人(GobiPartners)、同华投资(Comway)3 家创投机构签订了合作协议 （三）天津滨海新区创业风险投资引导基金（三）天津滨海新区创业风险投资引导基金 为促进天津市创业投资的发展，2007 年天津市滨海新区管委会与国家开发银行出资设立了天津滨海新区创业风险投资引导基金，采取公司制的组织形式，注册资本 20 亿元，经营期限 15 年引导基金按“母基金”方式运作，通过与创业投资机构合作设立商业性创业投资基金或签订合作投资协议，重点投资成长型高新技术企业 （四）苏州工业园区创业投资引导基金（四）苏州工业园区创业投资引导基金 2006 年，国家开发银行与中新创投共同组建的“苏州工业园区创业投资引导基金”宣告成立，总规模 10 亿元人民币通过这一“向投资基金投资”的母基金的设立，工业园将力争用 3 年的时间，吸引 10 家左右国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻，形成风险资金与创业项目良性互动，推动园区由“制造”向“创造”迈进。
（五）山西省创业风险投资引导基金（五）山西省创业风险投资引导基金 2007 年，国家开发银行与山西省政府各出资 4 亿元，共同设立了“山西省创业风险投资引导基金” “基金”将围绕山西省优势、特色产业，着眼于项目的长期性，追求稳定的投资回报 “基金”采取“基金的基金”的运作方式，有效地吸引社会资金，参与创业投资，引导子基金着重投向列入国家和省发展规划的高技术项目，为全省调整经济结构、转变经济增长方式提供强有力的支撑 表表 2 2：各地区创业投资引导基金设立情况比较：各地区创业投资引导基金设立情况比较 城市引导基金额度运行方式监督情况组织模式北京3 亿类似引导基金加担保机构 的模式政府设立专门机构监管公司制天津政府出资 20 亿引导基金按“母基金”方 式运作设立监事会，负责引导基金 管理运作过程中的风险控制，公司制（六）对国内创业投资引导基金运作模式小结（六）对国内创业投资引导基金运作模式小结 从国内已经设立的创业投资引导基金的情况看，可以总结出以下几点认识： 1.地方性引导基金的决策机构一般为引导基金理事会，由地方政府部门组成理事会下设决策咨询委员会，由地方政府部门及外部专家组成； 2.引导基金采取委托管理方式进行管理，受托管理方负责基金的日常管理运作，提出参股投资方案。
受托管理机构有的直接为引导基金公司（如天津滨海新区创业风险投资引导基金有限公司） ，有的为地方投资主体（如苏州中新创投） ； 3.政府出资可分为财政主导型和科技主导型两类，大部分地方政府设立的创业投资引导基金为财政主导型，即由地方财政出资（上海浦东新区和国家级的引导基金可视为科技主导型） ，资金来源主要为政府科技经费预算； 4.从制度设计上看，引导基金一般采取参股创业投资机构和跟进投资两种投资方式，但在实务中，跟进投资极少使用 三、国内创业投资引导基金运作过程中存在的问题三、国内创业投资引导基金运作过程中存在的问题 （一）单纯政府出资的引导基金，政府或由政府部门组成的联席机构杭州政府出资 2 亿元采取阶段参股和跟进投资 两种投资方式运作政府指定一家创业投资公司 为引导基金的管理机构设 立引导基金管理委员会，由 市政府各部门组成公司制苏州政府初期出资 10 亿 元，后扩大到 17 亿 元地方投资主体（苏州中新 创投）运作，采用 “。