第一章 公务员制度的产生一、公务员概述1、西方国家公务员的概念和范围• 公务员，在西方也称文官，译自英文Civil Servant（单称）或Civil Service（群体总称），在美国被称为“政府雇员”，即英文Government Employee• 在西方，公务员一般是指经过公开考试被政府择优录用，在行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员（即事务官或常任文官）• 但在不同国家和地区，有公务员的范围有所不同通观各国公务员制度，其范围大体可归纳为以下三种类型：（1）第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型 • 按照英国有关法律规定，公务员主要指中央政府各部(即行政部门)的、非选举和非政治任命的事务官由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会的政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内2）第二是中范围的，将公务员范围扩大到整个行政系统的所有工作人员，包括选举产生和政治任命的政务官在内，美国即属这一类型的典型• 在美国，政府机关中的所有公职人员都称作公务员，其中联邦政府的工作人员称为联邦公务员，州政府的工作人员称为州公务员，地方政府工作人员称地方公务员。
• 美国的公务员按职务性质可分为两类：一类是政务类公务员，通常由总统任命，无须考试，不适用于公务员法，与总统共进退；另一类是事务类公务员，即通过考试被录用的公务员，他们适用于公务员法，不受政党更迭的影响• 与英国相比，美国将政治任命的官员和地方行政机构的工作人员纳入了公务员的范围，因而其范围要大相同的是，英美两国都将公务员范围局限在行政机关内• 德国、菲律宾、泰国、韩国等国家公务员的范围与美国相似3）第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等法国、日本属于这种类型的典型 • 法国公务员的范围最广泛，从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员都叫公务员 在此基础上，法国公务员又可分为两大部分：• 一部分是不适用《公务员总法》的公务员，如议会的议员、法院的法官、军事人员、公用事业和公共机构的人员等；• 另一部分是适用于《公务员总法》的公务员，如中央政府和地方政府机关中从事行政管理的工作人员，议会、法院中除议员和法官以外的工作人员等• 与英美两国相比，法国公务员的范围不仅由中央扩大到了地方，而且立法机关、审判机关、检察机关的工作人员，甚至是国立学校、医院和国有企业的正式工作人员也被纳入到公务员的范围，因而其范围是最广的。
• 非洲的科特迪瓦、尼日利亚等国，亚洲的日本、黎巴嫩，我国的澳门特别行政区和台湾省的公务员范围与法国类似尽管西方各国对公务员称谓不同，范围各异，但具有以下相同的特点：第一，所有的公务员都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家；第二，所有的公务员都纳入国家编制； 第三，所有公务员的工资福利都由国家财政负担此外，在西方国家公务员中，只有非选举产生和非政治任命的事务类公务员才适用于公务员法的调整 内容 第一节我国公务员的含义与推行公务员制度的意义一、我国公务员的含义与推行公务员制度的意义• 根据公务法第二条 “本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员的规定，我国公务员的概念和范围的确定由三个因素： • 一是依法履行公职，即依法履行管理国家事务和社会公共事务职能；• 二是纳入国家行政编制所谓行政编制是指执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，其工资和日常办公经费，由行政经费开支• 三是由国家财政负担工资福利凡是依法履行公职、纳入国家行政编制、其工资福利由国家负担的国家工作人员都属于公务员。
• 据此，我国公务员的范围，包括七大系统的工作人员，即政府机关、共产党机关、人大机关、政协机关、民主党派机关、审判机关、检察机关中除工勤人员以外的工作人员• 具体的范围由《公务员范围规定》（中发2006年9号文件附件一） 规定《关于公务员范围的规定》（中发【2006】9号文件附件一）对公务员范围的具体规定：第三条 下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围： （一） 中国共产党各级机关； （二） 各级人民代表大会及其常务委员会机关； （三） 各级行政机关； （四） 中国人民政治协商会议各级委员会机关； （五） 各级审判机关； （六） 各级检察机关； （七） 各民主党派和工商联的各级机关第四条 中国共产党各级机关中列入公务员范围的人员：（一） 中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；（二） 中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；（三） 中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；（四） 街道、乡、镇党委机关的工作人员第五条 各级人民代表大会及其常务委员会机关中列入公务员范围的人员：（一） 县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（二） 县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（三） 各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。
第六条 各级行政机关中列入公务员范围的人员： （一） 各级人民政府的领导人员； （二） 县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员； （三） 乡、镇人民政府机关的工作人员第七条 中国人民政治协商会议各级委员会机关中列入公务员范围的人员： （一） 中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员； （二） 中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员；第八条 各级审判机关中列入公务员范围的人员： （一） 最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员； （二） 最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员第九条 各级检察机关中列入公务员范围的人员： （一） 最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员； （二） 最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员第十条 各民主党派和工商联的各级机关中列入公务员范围的人员： （一） 中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （二） 中国民主同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （三） 中国民主建国会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （四） 中国民主促进会中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （五） 中国农工民主党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （六） 中国致公党中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （七） 九三学社中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员； （八） 台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的领导人员，工作机构的工作人员。
中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员，工作机构的工作人员• 第十一条 下列人员人事关系所在部门和单位不属于本规定第三条所列机关的，不列入公务员范围： （一） 中国共产党的各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员； （二） 各级人民代表大会代表、常务委员会组成人员、专门委员会成员； （三） 中国人民政治协商会议各级委员会常务委员、委员； （四） 各民主党派中央和地方各级委员会委员、常委和专门委员会成员中华全国工商业联合会和地方工商联执行委员、常务委员会成员和专门委员会成员1、概念• 公务员制度在西方称为文官制度所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称• 一般而言，公务员制度就是由法律法规所规定的有关公务员考试、录用、职务任免、职位升降、考核、奖惩、培训、工资福利待遇和退休等方面管理制度的总和广义上的公务员制度还包括公务员的范围、公务员管理体制、公务员的行为规范等方面的内容 （二）公务员制度 • 在我国，公务员制度是指国家对公务员的管理制度，包括通过制定法律规范，对公务员的“进口”管理、使用管理和“出口”管理的各项管理制度。
二、我国推行公务员制度的意义 1、为坚定党的基本路线提供组织保证；2、为国家机关的廉政建设提供有效保障；3、对国家机关的民主化、科学化和法制化建设起促进作用 第二节 我国公务员制度的产生与指导思想 • 资本主义国家的公务员制度是资本主义市场经济发展与推行资产阶级政党政治的产物1 、英国公务员制度的产生 • 西方文官制度最早起源于英国随着资本主义政治、经济不断发展，西方主要资本主义国家如美国、法国、日本、德国相继逐步建立起了文官制度• 17世纪，英国资产阶级革命胜利后，资本主义代替了封建制度，为商品经济的发展创造了条件• 18世纪60年代，最早在英国出现了工业革命，英国社会经济出现空前繁荣，生产商品的竞争能力得到加强• 19世纪初，英国逐渐成为“海上霸主”，殖民地编布全球• 19世纪50—60年代，英国是世界上工业最发达的国家，成为“世界工厂”，英国资产阶级把自己的产品推销到世界各地 • 但是，英国的官员制度阻碍了资本主义市场经济的进一步发展• 虽然英国在政治经济上走上资本主义道路，但在官吏制度上并无多大改变，依然实行封建的“恩赐官职制”到了19世纪初期，又形成了“政党分肥制”无论是“官职恩赐制”还是“政党分肥制”，都造成了政府官吏的腐败，导致行政效率低下，不利于资产阶级的统治利益的实现。
• 为此，英国对旧的官吏制度进行了局部改革1805年，财政部首先设置政务次官和常务次官的职位，并被其他部门仿效，从而形成“政务官和事务官分类”的管理体制政务官随内阁的变更而进退，事务官则不受内阁变动的影响这一改革有利于政局稳定和行政管理的连续性，也有利于行政效率的提高，得到了普遍的支持 • 从19世纪50年代起，英国对传统的官吏制度进行了全面的改革1）1853年，国会通过了对东印度公司的人事任用采取“公开考试，择优录用”的新做法，这是英国政治史上，对任用官员的极其重要的改革2）英国在克里米亚作战的失败，使国内对英国政府机构混乱、官员昏庸无能的谴责1855年，帕麦斯政府政府发布枢密院令，根据《诺斯科特——屈威廉报告》的建议，以法律的形式确立了通过考试录用官员的制度成立文官事务委员会，办理各级公务员的选拔考试事宜考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先河3）1870年英国政府又颁布关于文官的第二个枢密院令，以法令形式正式确立公开竞争的考试制度，规定所有职业行动事务官都需经考试并取得合格证书才得任用这样，英国对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善，标志着英国公务员制度的正式产生。
至此，世界近代史上的第一个公务员制度在英国正式确立• 英国公务员制度产生后，在资本主义世界里引起了很大的反响岁后，美国等一些国家学习英国的做法，陆续建立其具有本国特色的公务员制度，使公务员制度在世界范围内逐渐发展起来2、资本主义国家公务员制度形成原因（1）从经济上看。