欧盟水框架指令的借鉴意义欧盟水框架指令的借鉴意义（2009 年 4 月 19 日 上海）董哲仁（中国-欧盟流域管理项目高级顾问组主席）摘要：摘要：本文回顾了我国水污染的严重挑战，比较了中国与欧盟在水资源管理领域战略与政策指出了欧盟水框架指令值得我国借鉴的若干原则，诸如水资源水环境一体化管理的主体立法；水量、水质和水域生态系统的一体化管理政策；建立涉水政府部门的协调机制以及流域管理中的公众参与等关键词：关键词：水框架指令，立法，水量，水质，水域生态系统，一体化管理，公众参与随着我国连续 20 余年国民经济快速发展，江河湖泊的水污染日趋严重水环境污染已经成为制约我国社会经济发展的瓶颈问题国家第十个国民经济和社会发展五年计划（2001－2005）的实施，在经济发展方面获得了巨大成功，但是规划中环境保护的目标没有实现，环境治理重点项目“三河三湖治理”（淮河海河辽河、太湖巢湖滇池）任务全部归於失败在国家第十一个国民经济和社会发展五年规划（2006－2011）中把“建设资源节约型、环境友好型社会”摆在突出位置，又明确提出了在“十一五”期间主要污染物排放总量减少 10%等具体指标目前全国水污染形势仍然不容乐观。
据官方公报，2006 年全国废污水排放总量 750 亿吨，其中大部分未经处理直接排入江河湖库， 90％以上城市水域污染严重2007 年全国河湖水质评价按照河流长度统计，Ⅴ类和劣Ⅴ类水河长占 27.0%；对 44 个大型湖泊 1.8 万km2 水面水质监测评价，全年水质为Ⅴ类和劣Ⅴ类占 34.3%近年来，几乎每年都发生全国关注的重大水污染事件可以说水污染问题已经成了我国当前社会的一个顽症，人们不禁要问：环境问题的症结何在？我个人认为，当前我国水污染治理的关键问题不是技术问题，技术都是成熟的；也不是投资问题，中央和地方政府的环保投资水平近年大幅度提高我认为当前的主要问题是机制、体制和环境保护战略定位问题，这些问题不突破，环境问题永远像一个噩梦纠缠着我们如果把中国目前的水环境形势与欧洲作一个对比，我认为中国大体相当欧洲上世纪 60 年代的状况，也就说是我国与欧洲的水环境质量大约存在着 40－50 年的差距不论你心理上是否乐意，可你必须面对这个严酷的现实从重大水污染事件看，2005 年 11 月我国发生的吉林市化工厂发生爆炸事故，导致化学污染物流入第二松花江，酿成威胁下游饮水安全的重大水污染事件，引起了国内外的广泛关注。
可以与此对照的是 1986 年莱茵河污染事件处于莱茵河上游的瑞士 Schweizerhalle 化工厂失火，有 10 吨有毒化学物质的污水流入莱茵河，造成下游长达 500 多公里严重污染事情往往是物极必反接下来欧洲发生的故事是，污染事故促进了莱茵河流域 9 国的合作，制定了莱茵河“鲑鱼－2000 计划”，经过 13 年的努力，结果莱茵河又恢复了生机，成了一条生态良好的河流莱茵河、多瑙河等欧洲大型河流的治理成功经验，成为制定欧盟水框架指令（Water Framework Directive ,WFD）的背景和基础所以，当我们寻找欧洲治理水域环境成功的答案时，就不能不研究 WFD我从 2003 年开始关注 WFD,其后又陆续撰文把 WFD 的内容介绍给中国科技界我认为 WFD 是一部较为先进的水资源综合管理和水环境保护的法律从立法角度看其法理是较为严密的，在科学性方面它吸收了现代生态学和环境学的新成果，建立了科学的评估系统同时，WFD 具有很强的操作性，它明确了实现目标的步骤和时间表WFD 的重要特色是它的综合性，或称“一体化”的思维方法按水的自然属性，WFD 强调地表水－地下水－湿地－近海水体的一体化管理，以及水量－水质－水生态系统的一体化管理；按照水的社会属性，WFD 强调各行业的用水户和各个利益相关者的综合管理；从科学技术角度强调多学科的综合与合作，以保证立法的科学性。
在自然条件、政治制度、经济发展水平以及历史文化传统等诸多方面，我国与欧洲国家存在许多差异，当然不可能把 WFD 照搬过来但是完全可以结合我国的国情，借鉴 WFD 的有益经验，来完善我国的水资源水环境的管理工作以下就我个人的理解，提出几点肤浅认识，权为抛砖引玉1. 水资源水环境一体化管理的主体立法在 WFD 制定过程中，对原有多项法律进行了清理，通过简化、废除和取代等不同方式，形成了水资源一体化管理的最高层次的主体法律WFD 涵盖了水资源利用（含饮用水、地下水等）、水资源保护（含城市污水处理、重大事故处理、环境影响评价、污染防治等）、防洪抗旱和栖息地保护等，几乎涵盖水资源水环境管理的全部领域对比我国涉水法律，计有《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境评价法》等多部内容有所侧重，但也有交叉、重叠，局部内容有冲突更重要的是不同法律的执法主体是不同的政府部门，使水资源水环境的管理工作出现诸多脱节和分割现象如何借鉴 WFD经验？从长远看，应该制定一部我国水资源和水环境管理的综合性的主体法律从近期看，可以考虑在《水法》修订中开宗明义指出：“水资源的内涵包括：水量、水质、水能、水温（地热）和水生态系统”，水资源的综合管理就是对于这五方面的一体化管理。
2．水量、水质和水域生态系统的一体化管理目前，我国水环境治理的重点放在污染控制上，环保部门全力以赴抓排放总量控制针对我国当前污染的严重情况，抓污染控制无疑是正确的但是，我认为，水环境治理不能“单打一”我们必须认真研究在水域环境保护方面的国际先进潮流，不能墨守 20 年前的陈旧理念近 20 余年欧洲的水域环境保护政策发生了战略性的转变上述莱茵河治理规划战略目标不再是局限于污染控制，而把目标定位在：恢复莱茵河成为“一条完整的生态系统中枢”在 WFD 中，进一步明确了对于水质、水量和淡水生态系统实行一体化管理河流湖泊的环境保护战略目标，不仅包括污染控制和水质保护，还包括水文条件的恢复，河流地貌多样性的恢复，栖息地的加强以及生物群落多样性的恢复也就是水量、水质和淡水生态系统全方位的综合管理我们在 WFD 中可以看到，对于河流状况的评估体系中，包括生物质量、水文情势、物理化学指标三大类而我国当前对于水环境的评估体系还仅限于各项水质指标欧洲的经验表明，清洁的水不是孤立存在的，而是存在于健康的河流生态系统之中欧洲经验对我们的启示是：水环境治理和保护的尺度需要放大到淡水生态系统，实施有效的综合管理战略。
说到这里，我不由提出一个质疑：在“十一五”期间即使经过百倍努力达到了污染物排放总量减少 10%的目标，届时我国的大部分江河湖泊水质能够达标吗？届时我国有多少比例的江河湖库算是健康的呢？3 建立涉水政府部门的协调机制如果真要实行水量、水质和淡水生态系统的一体化管理，在我国还存在着体制方面的障碍我国涉水的政府部门职能各有分工涉及水利、环保、农业、交通、城建、国土、林业等诸多部门WFD 要求欧盟成员国指定有能力的主管机构负责执法，实施规划，安排资金，并且实行问责制限于我国的具体国情，由一个部门负责水资源水环境的一体化管理，目前尚不具备条件但是在中央层面上建立涉水政府部门的协调机制，在制定法律、战略和水资源水环境战略规划中发挥协调作用，目前看来不是没有可能的国家防汛抗旱总指挥部的架构和运行经验可供借鉴在流域层面上实行流域管理机构理事会制度，也是值得探索的4 流域管理中的公众参与WFD 对于流域管理的公众参与问题作了明确的规定，指出公众参与是让公民影响规划结果和工作过程WFD 规定了公众参与的基础是向公众提供信息，通过咨询和更为积极的方式实现参与公众参与的意义是多方面的，既可提高公众的环境意识，也可以利用参与者的知识和经验完善决策过程，还可以化解矛盾减少执法中的阻力。
不断扩大公众的知情权、参与权和监督权，是我国和谐社会建设的重要组成部分我国水资源管理领域的公众参与工作刚刚起步，可以举出的实例是灌区用水户协会制度的全国推广，小流域参与式管理经验的推广等如果在全国范围内迈开水资源管理公众参与的第一步，就是涉水信息及时、准确地向社会发布这里包括河流湖泊水质信息、防洪信息、自来水厂的饮用水水质信息、水污染突发事件信息以及水资源和水环境保护规划等信息至于进一步集中社会各界的智慧，吸收公众参与水环境保护行动等等，则需要继续推动相关政府部门改善政策环境。