摘 要：数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径基于当前数字政府建设所遵循的基本理论与遭遇的普遍问题，对我国各地数字政府的创新实践进行详细梳理和总结，提出了“平台驱动的数字政府”的方法框架平台驱动的数字政府”坚持“以人民为中心”塑造执政理念，以服务为导向牵引整体协同，以“中台”为枢纽促进多方合作，以安全为基础保障系统运行，是数字政府的全新样态和未来发展趋势今后一段时间的数字政府建设应尽快转向“平台驱动”模式，基于政务“中台”体系，构建广泛联系公众、企业、政府部门的数字基础设施平台，实现智慧政务服务与高效协同办公，进而从决策科学化、执行高效化和监督立体化三个方面推进政府治理能力现代化关键词：数字政府；国家治理；政府治理能力；平台驱动；政务“中台”；数字化转型（接前文）三、平台驱动的数字政府：一个方法框架当前，数字政府建设的平台化理念正席卷全球O’Reilly在其影响卓越的《政府即平台》（Government as a platform[29]）一文中将平台概念扩展到政府治理领域（有人认为应翻译为“平台即政府”，亦有其理，这里我们暂且使用目前比较主流的译法），在全球引起了广泛关注。
一些国家已经宣称正在推进政府平台建设[30]诸如美、英等发达国家更是将“平台”写入本国数字政府建设的总体规划2012年，美国联邦政府发布了名为《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的战略规划，其中指出：“为了充分利用我们的资源并‘少花钱、多创新’……我们需要共享能力，以构建支持我们工作的系统和流程，并智慧地创建新的工具、应用程序、系统和网站等……构建多样化的‘用例’（use cases），使用通用标准和体系结构……低效（的数字政府建设）例如分散的采购和开发，不仅浪费公共财政，而且阻碍新技术和方法的不断采用向共享的平台文化的转变……（要求）在开发新项目时必须首先考虑共享的解决方案和现有基础设施……防止重复（建设）并刺激创新，我们必须为采用新技术，开发更好的数字服务和增强治理提供集中支持”[31]2017年，英国政府在《政府转型战略：2017-2020》中提出，数字服务要改变政府服务模式，使政府本身成为一个数字化组织为此该战略将“政府即平台”作为核心理念之一，要“创建共享平台，组件和可复用的业务功能自2010年以来，我们在迈向更根本的数字政府方面迈出了强有力的第一步我们共享代码、模式、平台和组件，……最佳实践。
我们将基于共享的组件和平台构建业务能力（业务成果所需的技术，流程和人员的组合）到2020年，……为了使其能够快速、节约和方便地组装数字服务，并为所有政府服务使用者提供一致的体验，我们将构建更多可重用的共享组件和平台”[32]中国数字政府建设的先进地区和行业领先企业也在实践中不断探索适合国情的政府平台化建设路径，涌现出许多能够真正直面问题、解决问题的案例阿里巴巴公司开发的“政务钉钉+政务中台”技术方案是其中的典型代表结合国内外数字政府平台化建设实践，首先对“平台”和“平台驱动的数字政府”进行定义，然后分别从使命目标、基本模型和实施方法三个方面就“平台驱动的数字政府”的主要内容展开论述一）何谓“平台”？平台，在整个数字化领域已经成为一种发展趋势现在最为人们所熟知的“平台”来自于电子商务领域，无论是商品交易（比如淘宝）、网络中介服务（比如滴滴打车）、即时通信软件（比如）、应用程序市场（比如安卓市场）等都被视为平台，并由此出现所谓“平台经济”从广义上讲，在现代计算行业，无论是在物理层，还是在软件层，通常都被分解为不同的实现层次，每一个层次实质上都是一种平台，即屏蔽下一层次的技术实现细节，为上一次层次的计算活动提供可以直接复用的服务。
比方说，在物理层，网络基础设施、兼容的个人计算机都属于广义的平台化产品——在使用它们时不需要去面对物理层面的技术在软件层，最常用的平台就是操作系统和数据库之后在软件开发中出现了所谓“组件（component）”也是一种平台技术比如微软公司推出的“动态链接库”（dynamic link library，DLL），就是一种让不同程序可以共享执行某种特殊任务所必需的代码和其他资源的技术在这个基础上发展起来的“软件即服务”、中间件，乃至整个“云计算”架构也均是平台化的产物从这个角度讲，现代计算行业发展的历史就是一个平台化或平台驱动的历史平台化将特定的知识或者能力进行封装，变成标准化的模块，从而提高了可用性，进而提升了人们对问题的响应能力，可以专注于对问题中的差异进行处理；平台化推动了新技术、新模式的普及，让越来越多的人可以参与到计算行业之中，去完成不同层面的工作；平台化也大大降低了人类社会数字化、可计算化的成本，推动了互联网和整个数字化行业的繁荣在形式上，平台既是一种技术实现，一种工具，一种模式，一种机制，也可以是一种组织机构，其关键特征即标准、共享、服务、复用：依托于标准化的服务模式，在不同使用者中共享可以反复使用的业务、功能、能力、系统、模式、代码以及人员、设备等，从而实现资源的集约化、响应的敏捷化、服务的标准化、效益的规模化。
在本质上，平台就是分工让专门的资源（人、物或数据）发挥专门的能力，实现资源的能力化；同时，这些能力在平台上被固定下来，变成可以共享的特殊资源，实现能力的资源化专门的资源与能力实现集成、聚合，就可以形成能够满足不同需要的各种价值如果把过去独自开发、运行或行动的分散化的模式比作是“作坊模式”，那么平台化就是“大工业模式”无论对于哪个行业来说，平台化都是必然的发展趋势二）平台驱动的数字政府本研究将“平台驱动的数字政府”（参见图1）定义为：政府基于新型数字基础设施，构建广泛联系公众、企业、公务员和所有政府机构的平台，并在平台中持续地实现数字资源的能力化和数字能力的共享化，对外提供优质政务服务，对内提供高效办公协同，实现政府组织数字化转型，促进政府治理能力现代化的过程图1 平台驱动的数字政府对于上述定义，可从以下六个方面理解：第一，“平台驱动的数字政府”在理论上要回应三个方面问题：目标问题、能力问题和资源问题当前，数字政府建设存在的主要问题，无外乎反映出某个或某些方面的目标、能力或资源问题比如，意识不到位既源于目标不清，也源于能力有限；发展不平衡既源于能力缺乏，也源于资源不足；数据壁垒的症结是资源无法共享，需求不匹配的症结是目标定位错位。
因此，“平台驱动的数字政府”首先应明确目标，即“为什么”；其次要活化资源，即“有什么”；最后要提升能力，即“怎么做”第二，“平台驱动的数字政府”是一个持续演化发展的过程理论界对于数字政府的定义一直存在形态视角、工具视角和过程视角等不同观点[33]我们认为，作为一种具体实践的数字政府并不存在一个终极状态，面对不断涌现的社会问题和风险，现代化的政府必须不断采纳新理念和新技术，实现持续迭代创新[34]第三，“平台驱动的数字政府”的目标具有层次性战略上的目标或使命是实现“政府治理能力的现代化”，数字政府建设的一切工作最终都围绕此目标展开组织上的目标是实现政府的数字化转型，既要能对外提供优质的政务服务，又要能对内提供高效的办公协同技术层面的目标则是通过建设平台，实现数字资源和数字能力的互相转化，从而驱动组织战略目标的实现第四，“平台驱动”的关键是数字能力和数字资源的统一，所谓“驱动”即能力和资源在平台上的持续转化数字资源是以数字形式呈现的价值载体，数字能力是在数字技术支持下实现目标的特征或条件在数字条件下，所有能力都是资源，所有资源也是能力过去建设的数字政府系统中包含丰富的政务知识，平台将其转化为能力，也即资源的能力化，才能发挥更大价值；同时，能力要变成可蕴藏的资源才能共享，共享化也即资源化有助于进一步优化配置，提高效率和效益。
第五，数字能力共享是“平台驱动的数字政府”的核心所在能力共享的表现形式包括三个层次，即面向最终使用者的服务级能力共享、面向系统开发者或管理者的应用级能力共享、面向业务流程的数据级能力共享其中，应用级能力共享处于核心位置，为服务级能力和数据级能力提供应用支撑①面向最终使用者的服务级能力共享（shared capacity for service，SCS）比如，提供“一站式”“最多跑一次”的政务服务平台、政务钉钉等，都服务于最终使用者（公众、企业、公务员），为他们提供合作的能力让数据多跑腿”，原先由最终使用者亲力亲为的业务活动被“数据的流动”所取代，具体的办事和办公细节被标准化地纳入业务流程中，并在所有使用者之间共享复用②面向系统开发者或管理者的应用级能力共享（shared capacity for application，SCA）比如，提供应用能力组件的“中台”系统，主要服务于系统开发者和管理者，为他们提供敏捷开发的能力原先需要从头重新开发的各种功能被标准化的能力组件所取代，开发者不需要了解组件的技术细节，就可以完成系统“组装”，实现任务目标后文还会详细讨论“中台”的作用③面向业务流程的数据级能力共享（shared capacity for data，SCD）。
SCD指增加一个数据层，在不从结构上打破部门数据壁垒的前提下，实现不同层级、不同机构、不同地区间的数据跨“域”流动数据作为资源拥有创造价值的能力数据级能力是系统内部面向业务流程的底层能力对于不同的业务流程而言，无论数据源自何处，对数据的访问都是透明化的第六，数字政府基础设施是实现“平台驱动的数字政府”的技术基础数字政府基础设施应提供一套完整的平台建设方法体系，实现平台能力的共享从架构上看，数字政府基础设施至少应包含三个方面的内容，即面向最终使用者的互动服务平台，面向系统开发者和管理者的应用组装平台，面向业务流程的数据共享平台三）使命与目标⒈基本使命“平台驱动的数字政府”的基本使命即推进政府治理能力现代化，实现决策的科学化、执行的高效化和监督的立体化，为人民服务、对人民负责、受人民监督是贯穿其中的基本原则中国共产党十九届四中全会的《决定》中明确将“推进数字政府建设”作为“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”“优化政府职责体系”的重要抓手，这个目标为当前所有数字政府建设指明了基本的发展方向，“数字政府”也必然以此作为核心目标或基本使命。
⒉组织层面的目标组织层面的目标，即统筹处理政府行政效能、系统算能和数据势能的关系，持续提升政府业务能力、协同能力、数据能力、互动能力，推动实现政府组织数字化转型为实现推动政府治理能力现代化的核心目标，政府组织需要采纳不断更新的数字技术，提升和再造自身能力，进而转换为治理能力数据、业务、协同、互动方式，构成了政府数字化能力的四大要素纵观政府治理技术的发展史，这四大能力要素随着技术和需求的变化而拥有自己的动态演进路径，在数字化进程中经历了不断迭代升级的历程如果说传统电子政务实现了政府组织能力数字化的1.0阶段，那么平台驱动的数字政府实现了2.0阶段，并正在推动政府数字能力迈向3.0无论是数据能力、业务能力、协同能力还是交互能力，最终目标在于在各个层次上打通政府组织内部以及政府与社会之间的沟通壁垒，真正实现数据通、业务通、协同通、交互通（数据、业务、协同与互动能力的数字化演变参见图2）图2 数据、业务、协同与互动能力的数字化演变第一，数据能力数据是建设数字政府的基底，跨层级、跨部门、跨领域的数据归集、共享、交换是整个数字政府建设的基础在1.0阶段，数字政府的数据建设随业务需要分散组织，造成所谓“数据孤岛”“信息烟囱”等。
在2.0阶段，“大数据”的出现让社会接受了数据的价值，其应用前提是实现多源、异构、海量的数据汇聚在3.0阶段，数据成为关键管理要素，可以创造核心价值，丰富的智能化应用推动政府治理“用数据说话、用数据。