美国地方政府破产制度及其对中国的启示 徐阳光 周亮 时间：2013-04-26 阅读次数：2056 次 来自：中国清算网新浪微博空间搜狐微博网易微博腾讯微博百度贴吧豆瓣网人人网 地方政府破产在美国并非新闻，到今天为止，美国至少有800个大大小小的城市宣布过破产，有关地方政府破产的事例在日本、英国、德国等地也都真实地发生过《美国破产法》专门在第九章规定了“市政府债务的调整”（CHAPTER9—ADJUSTMENTOFDEBTSOFAMUNICIPALITY），使地方政府通过执行债务调整计划而摆脱被追索债务之苦但在中国，地方政府破产是一个相当新鲜的词汇，纵观我国《破产法》所有条款也不会有关于地方政府破产的字样，而且绝大多数人都认为地方政府是不可能破产的，在中国谈论地方政府破产可谓“天方夜谭”其实，地方政府作为重要的公法人组织，完全有可能面临财务危机，一旦政府资不抵债，没有能力履行自身管理公共事务的职能，从理论上说就意味着地方政府破产当前，我国不少地方政府亦面临严峻的债务问题据有关报道，2010年底中国地方债务总额大致在10万亿人民币左右，如果不能得到妥善的安排，地方政府破产也许就会从理论成为现实。
因此，研究美国地方政府破产制度，掌握地方政府破产的理念与制度设计，建立一套适合我国地方政府的破产制度，便具有十分重要的现实意义一、美国地方政府破产制度的历史沿革 大多数国家依法人不同的性质区分规定其是否具有破产能力所谓破产能力，是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格破产法理论一般认为，地方政府作为公法人不具备破产能力，如允许地方政府破产，必然会导致社会管理职能瘫痪，社会秩序混乱，甚至发生政治危机与动荡，所以，各国立法通常规定地方政府不适用破产程序但是美国却不这么认为，依照其理解，一些地方上的市、县政府机构是依照公司法注册成立的，自然应允许其具有破产能力换言之，在市场经济的发展过程中，美国地方政府就如同一般企业一样，“经营”有好有坏，只要地方政府公共资金的收入与地方政府公共支出之间出现短缺，就会导致地方政府财务困难，出现债务问题若地方政府作为债务人无法按照相关协议或约定，依照法律的规定向债权人承担资金的清偿义务，理论上便允许其寻求破产制度的保护，即适用破产重整程序而事实上，地方政府出现财政危机的现象也时有发生由此美国国会通过慎重考虑后，在《美国破产法》第九章设定了地方政府的相关债务调整程序。
在此之前，美国地方政府应对债务危机主要是依靠州或联邦的一般法规当时这些一般法规侧重于如何协助法院使地方政府完成其对债权人应付的赔偿责任，故也不允许地方政府提出破产保护申请同时，美国作为联邦制国家，实行联邦、州和地方财政税收相对独立的三级管理体制，各级政府按照美国宪法的规定管理各自的事务，履行各自的经济和社会职责在这样的体制下，一方面联邦政府会严格审查州和地方政府财政危机的原因，若是因为州和地方政府财政不自律而导致的，联邦政府便采取不援助政策，任由州和地方政府“自生自灭”；另一方面，州政府因担心联邦政府干预其行政主权的运行，认为联邦政府的援助可能会引起更多的财政问题，比如债务和付息成本增加等，便会拒绝联邦政府对地方政府的财政援助一般而言，地方政府通常会通过以下几种方式使其债权人获得债务清偿：（1）财产管收；（2）改由法院代表管理财务；（3）地方政府内的私人财产管收；（4）假设州政府同等负债；（5）从未来的税收上取得担保权；（6）课收新税充做债务赔偿等不难看出，上述方式大都与美国个人或私法人破产程序相似，唯独增加新税收是美国个人或私法人破产程序无法运用的方式，而这一方式却是地方政府为解决债务危机经常性使用的。
但这样的债务调整方式却并非易事，因为美国地方政府的征税权是由州政府授予的，自主性很小，加之增税明显会给民众带来困扰，容易出现执行难的问题 20世纪30年代的美国经济大萧条，造成一千多个市、郡等地方政府因税收匮乏陷入财务危机，濒临破产美国最高法院也强烈反映，希望制定通过属于联邦层级法规的地方政府破产程序在1937年，为应对大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府破产程序的法案，并由联邦法院明确破产标准，规定州及州以下地方政府可以动用其全部税基来保证债务的偿还，这在1946年成为固定永久性的法规此后，这一法案相继于1976年、1978年进行了增订修改尤其是1978年，美国国会对其破产制度进行了革新，并颁布了现行的《美国破产法》，在第九章专门设定“市政府债务之调整”，使地方政府可以通过这一法律框架解决它们的债务问题之后，美国国会分别在1984年、1994年对其中相关制度设计进行了补充修订，基本形成了美国地方政府破产制度二、美国地方政府破产制度的立法目的 在当今社会，破产法的立法宗旨从债权人本位，到债权人和债务人的利益平衡本位，逐渐发展为社会利益本位，强调维护社会整体利益。
其中，重整制度的建立是破产法社会价值取向发展中的一次突破在世界范围内影响最大的典型重整制度立法是美国的破产法，尤其是第十一章，系统、全面地规定了一般企业重整制度，其宗旨在于：通过将诚实的债务人从巨额债务中解脱出来使他获得“重新开始”（freshstart）的机会，在债务人偿债能力的范围内使各债权人得到“有序、合理的清偿”（repaycreditorsinanorderlymanner） 美国地方政府破产制度实际是一种“政府重组破产保护”制度，偏重于维护地方政府权利《美国破产法》第九章“市政府债务之调整”的基本立法目的，与上述重整的目的类似，即通过允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保护破产地方政府的资产基础上制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终得以度过危机，政府财政获得健康重生近70年来，这一保护制度已经挽救了600多个美国地方政府由这一基本立法目的还可以派生出两个隐含立法目的:一是强迫地方政府对自己的债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对其自身的服务和行政进行改革，促进政府行为的高效和廉洁。
二是使得地方政府债权人的利益获得一种明确的法律保护，使债权债务关系在制度框架下得以解决 值得一提的是，美国联邦宪法对美国破产法第九章的立法目的也有一定的影响，即在遵循上述目的的同时，仍然不忘维护州政府的主权性这一宪法意义上的立法目的这主要源于美国联邦宪法第十修正案的规定:“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州保留，或由人民保留例如，地方政府只有在其州政府的特别授权下自愿提出破产申请，才可以获得美国破产法第九章的保护，并且破产法一旦启动对地方政府的债务调整程序，该地方政府又将获得很少的限制，破产法院只有权负责监督债务调整的执行，无权干涉地方政府的公权力行使，也不得对地方政府的财产和收入进行任何的控制类似的规定下文也将有所介绍三、美国地方政府破产制度的主要内容 根据《美国破产法》第九章的具体规定，美国地方政府破产制度的主要内容大致分以下三个部分： 笔者将选取其中几项具有典型代表的重点内容，予以详细介绍： （一）申请破产的条件 1、必须是地方政府 《美国破产法》中只有“市政部门”（municipality）才可根据第九章的规定申请破产保护不过根据相关条文的解释，“市政部门”是指“地方政府和州公共设施”（politicalsubdivisionorpublicagencyorinstrumentalityofaState），因此这一定义是十分广泛的，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域，甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等。
换言之，只要是政治上的下层组织或者按照州的规定行使公共服务和提供公益设施的州属公共机构、派出机构，都属于破产法规定的地方政府自1937年以来，美国共有619个地方政府机构，大多数是小型公用事业机构或者区域申请破产 需要注意的是，《美国破产法》并没有允许州政府破产，但是实践中，我们却经常听到关于州破产的说法，如2006年新泽西州州政府破产案、2007年密歇根州州政府破产案等，甚至还有1995年美国联邦政府破产案事实上，所谓州破产其实质是州政府财政吃紧，难以维系正常的公共支出，在一段时间内陷入财政赤字危机的状况，并不会走向真正意义上的破产，也正因为此，有人称美国州政府的破产一说是“真实的谎言” 2、必须得到州政府的明确许可 如上文所述，为了使联邦政府不擅自干涉州政府内部的行政运作，地方政府要获准成为《美国破产法》第九章破产保护的对象，必须提前得到州法律明确许可，也可以是州政府行政机构或政府官员基于州法律所赋予权力而给予的明确许可这里强调必须是“明确”许可，而非“一般”许可，这也是1994年破产修正法案特别加以规定的在此之前，第109条第（C）项只规定了一般许可，但在实践中不同破产法院对一般许可的认定往往存在不同的解释，因此1994年破产修正法案中，专门在第109条第（C）项第（2）款中规定这种许可必须是明确的，即州法律要正确、详细、清楚地说明何种地方政府能够适用《美国破产法》第九章的规定。
3、必须丧失债务清偿能力 从法律意义上讲,地方政府申请破产的一个重要条件是丧失债务清偿能力，即实际对债务无法偿还在具体检验标准上因各国规定不同而有所差异，一些国家会用偿债率指标来评判，对偿债率设置了上限，超过该限度而被认为濒临破产《美国破产法》规定，若地方政府（1）已无法支付到期债务或（2）无法支付将到期债务，便认定其丧失债务清偿能力这采取的是现金流量分析，就是单纯以“到债务偿还期限的时候有没有偿还债务的充分的现金”来检验的这主要是依据预算和政府支出以及以前的常用花费，进而是与相同规模的自治体的比较分析进行的简言之，导致地方政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还由此，这也成为破产法院重点审查的申请要件，在著名的桥港市案件中，破产法院便因认定其尚未丧失债务清偿能力，而驳回了该市的破产申请 4、必须为诚实性的申请 《美国破产法》第109条第（C）项第4款规定，地方政府申请破产要希望达成债务调整计划，即必须为诚实性的申请相较于其他申请要件，该要件主观色彩较重实践中，只要地方政府在破产申请过程中有努力要达成债务调整计划，如公开说明或邀请其债权人参加会议等，即被视为诚实性的申请，反之，若地方政府回避来自债权者收取债务的申请或隐瞒重要信息等，其破产申请将被视为缺乏诚实性而被驳回。
5、必须在破产前与债权人协商 这一要件主要体现在《美国破产法》第109条第（C）项第5款的规定该款列举了四种情形，地方政府申请破产必须符合四种情形中的任意一种具体而言：（1）地方政府与按照同种债务分类的各个债权人组协商，且每一类债务的偿还协议都得到该组债权者过半数的同意，即可获得破产申请资格2）地方政府与债权人协商后不能得到过半数同意，但地方政府在此之前的协商是诚恳、善意，而非单方面的，破产法院一般也认定其有破产申请资格3）地方政府的债权人过多，双方协商确实困难或者确定没有协商的可能，破产法院仍可批准地方政府的破产申请4）地方政府的债权人有优先特权的，破产法院也不会驳回地方政府的破产申请 （二）地方政府的自治权 地方政府行使公共管理职能，具有特殊的行政地位尤其是美国联邦宪法和联邦体制，使得地方政府较之其他的破产主体，在破产期间受到很少的限制，享有更多的自治权《美国破产法》第903条、第904条对此进行了详细规定在保证州政府对其地方政府的行政主导权的同时，给予破产的地方政府自主管理其内部事务的权利，并且实践中，州政府往往还会将自身的部分职权授权破产的地方政府行使同时，除破产的地方政府同意或为了执。