澳门社会保障事业的发展与改革 社会福利是指一个国家的政策和一个社会民众的理想这种政策和理想旨在促进社会上每一个人的能力，满足包括在衣、食、住、行、教育、康乐和个人潜能发展等方面的需要，具体内容涉及教育、医疗、住宅、社会服务和社会保障等而社会保障是一种针对人在生活中可能遇到的变故，在凭借个人和亲密群体的力量都不能解决时所提供的维持基本生活的援助就上述概念的理解或界定在不同地区或会存在差别，如中国内地研究社会保障体系时，多将之分为社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等四类有内地学者为理顺这些概念关系，会将内地社会保障体系中的“社会福利”视为狭义者，而将人们对理想生活状态的社会福利视为广义，这广义的概念就接近澳门对社会福利的看法世界上社会保障制度发展至今，出现了多类不同的形式，普遍有以下四类，即社会救助、社会保险、公积金、特别津贴笔者尝试结合澳门的情况，先对各类形式的社会保障作简单界定社会救助：常被视为政府的责任，由政府向贫困或因突发事故而急需援助者提供金钱援助受助者不涉及供款关系，只要经政府有关部门审查其社会经济条件，然后决定发放金额和期限社会保险：是一种含个人供款在内的社会保障制度方式。
如世界大部分国家/地区一样，澳门此一制度含劳资双方供款和政府拨款资助，主要为有供款的人士在退休、失业或遇残疾时给予补助，以维持应有的生活水平公积金：由政府强制执行，雇主和雇员共同供款，成立通过雇员个人账户来实施的储蓄养老保障制度有些国家会将此制度扩大至保障养老以外的范围特别津贴：非固定和非常设的保障项目，而项目的设定常视乎当时社会实际需要，如失业率持续升高时，政府就专门拨款，向有需要且符合条件者提供援助，到失业情况缓和，特别安排就会取消，由恒常制度保障之又或有突发灾难发生时，政府向受害人提供一次性资助，都可看成特别津贴很明显，它可视作社会救助的延伸，因资金来源主要是政府简单而言，社会保障可视为社会福利中的一种直接的经济保障，借着不同形式的安排去保障人的基本生活所需为交代清楚各相关概念关系，图1所示为社会福利概念体系，它涉及教育、医疗、住房、社会服务和社会保障等领域，而社会保障又包含多种形式若以2009年澳门特区政府的财政开支预算为例，社会保障占整体社会福利开支的28.16%[1]图1 社会福利概念体系为配合本文主题，本文基本上不多谈社会福利，但会宏观地看社会保障，因此会涉及社会救助、社会保险、公积金三种形式的社会保障，并将重点穿插于资金来源、保障水平和覆盖对象三方面。
而本文在结构上会先回顾澳门社会保障事业发展历程，然后分述三类社会保障形式存在的问题和改革的方向由于社会救助属于济贫式，安排较单一，公积金形式又刚起步，因此本文会探讨得较少；而社会保险运行19年，改革在即，会探讨得较多一 澳门社会保障事业的发展在澳门，社会保障普遍被看成是社会福利的一部分，自20世纪30年代开始制度化，社会保障先采取社会救助的形式，1990年开始实施的社会保险（在澳门通常称之为“社会保障”）制度，可说是澳门社会保障事业发展的另一里程碑，及至近一两年逐渐推展公积金制度，希望更好地保障人们的退休生活以下会就社会保障制度发展的关键时刻，分作三个发展阶段来陈述，这三个阶段分别是单一的社会救助期、社会保险与社会救助双轨并行期、多层次的社会保障酝酿期一）单一的社会救助（1990年前）以法律形式规定的一套社会福利制度，可说是由1930年所颁行的第140号法令关于慈善印花税开始，其中包括一种由政府统筹济贫式的社会保障——社会救助在此之前，基于政治环境和社会经济因素，民间团体如仁慈堂、镜湖医院慈善会、同善堂等承担了不少社会援助的功能社会救助的其中一个特点是以全体人民为对象，由政府作为推动的主体。
1938年，澳葡政府就设立了专门机构——慈善救济委员会去管理印花税和捐款，执行慈善救济工作，之后经历了多次的重组、改组，发展至今天的社会工作局具体而言，该局会向因病、残、年老或失业等而处于贫困者及其家庭提供经济援助，这济贫式的社会救助，算是最基本和最普遍存在于世界各地的社会保障形式，不论其所行的政治经济制度为何，不同的只在于救助的广度和深度二）双轨并行的社会保险与社会救助（1990～2008年）由政府独力承担社会保障任务，容易造成因管理不善、经济萧条导致财政收入减少或社会动荡等原因而构成沉重负担，也容易导致人们的依赖和消极心态，故此，世界各地都不断尝试以不同的形式进行社会保障改革，其中社会保险可说是当代较普遍的形式，即通过受保障人参与供款，参照保险原理来实行互济性的、现供现付式的保障计划到1989年，澳葡政府乘经济快速增长的机遇，通过法令（第84/89/M号）形式颁行社会保险制度，包括成立公共的基金管理组织“社会保障基金”，至1993年（第58/93/M号和59/93/M号法令）作出调整按照法律，基金组织的职责在“协助评估劳动人士所需之社会保障，研究及建议改善社会保障系统之措施，同时亦要执行和监控此制度，管理社会保障的资源”。
制度推行19年来，只作过少量的修改，如只提高过供款额一次，增加了一些非主要的津贴项目，解决了一些自雇人士没有纳入保障网的问题，而更大的动作反而是澳门“回归”后推出了协助/援助失业人士的特别津贴方式，这方式算是回应了当时严峻的社会问题澳门社会保险式的保障安排以劳动者为基础，由劳资双方供款，加上政府每年从财政预算中拨出百分之一而构成社会保障基金的主要收入来源向符合条件的受益人发放九类给付[2]，即养老金、残疾金、失业津贴、疾病津贴、殓葬津贴、肺尘埃沉着病之补偿、因劳动关系而产生之债权、出生津贴和结婚津贴某些国家或地区，供款式的社会保险中会包含有工作意外和职业病的补偿，而澳门则另设制度强制雇主要为雇员购买该项保险（第40/95/M号法令）同样，医疗保险也常归入社会保险的范畴，但澳门在社会保险推出之前已在实行由政府承担的局部医疗保障（第24/86/M号法令），至于社会保险项目中的“疾病津贴”，只应视为生活保障的部分，对有供款的社会保障受益人遇患病需暂停工作时提供的一点津贴概括而言，在此阶段澳门实行社会救助和社会保险的“双轨”社会保障制度三）多层次的社会保障在酝酿（约自2008年）2007年底，澳门政府推出“社会保障和养老保障体系重整咨询方案”（以下简称“咨询方案”），咨询期定为半年，至2008年4月30日结束，现正待进一步咨询及立法。
方案主要指出现行的社会保险制度存在的问题，提出新的“双层式社会保障制度”，即社会保险加上非强制中央公积金有关咨询方案正式提出了涉及全民性的公积金概念，它与新加坡的中央公积金和香港的强制性公积金不同理论上非强制的做法不应视为社会保障制度的组成部分，它与现行一些企业、公司推行的私人退休金（在一般公司内常简单唤作“公积金”）无大异，然而它又称“中央”公积金，构思中由政府介入管理，凸显其公共性，并且在咨询文本中提到向每位符合条件的（22岁的永久性居民或22岁的永久性居民中的劳动人口）澳门居民的公积金个人账户作“现金分享”，在政府财政有充裕盈余下藏富于民在方案咨询期间，不少人士提出公积金形式的保障应以强制性方式推行，只有部分商界人士不支持立即强制性地实施，咨询期过后政府公开表示会先实施非强制性的中央公积金，三年后检讨看是否会转为强制性[3]基此，可以说澳门的社会保障开始迈向第三阶段，即多层次的社会保障制度2007年澳门政府为消除在公务员退休“长俸”制上的长远负担，率先实施公务员公积金制度（第8/2006号法律），由政府的退休基金会管理，对新入职及未加入退休金制度的公务员适用，而原有退休金的会员则可选择是否转入公务员公积金制度。
因此可以说政府已在局部范围内实施了强制性的中央公积金制度至于私人的保险储蓄计划又或政府鼓励企业为员工推行的私人退休金计划（第10/2001号法律），原则上不属于社会保障方式，纯属个人/私人的自由选择，尽管它有着社会保障相类似的目的，但属个人未雨绸缪的做法二 澳门社会保障现存的问题及改革要点（一）社会救助社会救助又称公共援助（public assistance），常被视为政府的责任，由政府向贫困或因突发事故而急需援助者提供金钱援助受助者不涉及供款关系，只要符合一些基本条件，如本地居民身份、在本地居住了一段时间，经有关部门审查社会经济条件后决定发放金额和期限社会救助针对的是贫穷问题，以澳门这个较富裕的地区，需要接受救助的肯定是少数，但制度的对象是全社会，因为任何人都可能因一些突如其来的事故而堕入贫穷网由于社会救助的收入来源及保障对象方面比较单一，这里只就其保障水平作分析1.保障水平的界定澳门的社会救助水平一般按政府所定的“最低维生指数”［Risco Social（葡）］，以一个人每个月计算，目前的金额为澳门元2640元（以下均指澳门元）澳门统计暨普查局的资料显示：2002～2003年收入最低的1/5家庭，平均每月收入3316元，以当时每一家庭平均有3.18人计，每人每月收入为1042.8元，低于当时的社会救助金一人1300元/月的水平，就是以整个家庭平均有三人计算，收入最低的1/5家庭的平均月收入也低于政府给予三人家庭的社会救助金3510元/月的水平（有关“最低维生指数”指标见表1）。
若以澳门当时约有45万人口计，1/5的人口收入低于社会救助金的水平，就相当于9万人处于这境况；若社会救助金的水平就是澳门贫穷线的话，也就是说约有1/5的人口生活在贫穷状况中但事实上澳门没有公认的贫穷线，因此社会救助金所采用的“最低维生指数”也就普遍被用来作贫穷界定的参考指标表1 近年“最低维生指数”的变化最低维生指数也好，贫穷线也好，都是人们为有效地协助贫者而制定的指标，也利于制定其他社会政策作参考近年来社会上常有倡议参考国际贫穷线（International Poverty Line Standard）方式，将澳门的贫穷线划定为个人每月收入中位数的1/3[4]，2000年该贫穷线标准约为1600元，明显地它是一个浮动的指标，由于经济环境变化，至2007年约为2600元[5]以此标准与同年的“最低维生指数”比较，差距越来越小，目前仅200～400元的差距，较容易在中短期内作出适当的、循序渐进的调整，当然最重要的还是要制定令大众信服的指标同时，如果济贫指标与收入中位数挂钩时，基本上会形成一个可加可减的机制，因为它必依据跟随市场变动的收入中位数而定时调整与收入中位数挂钩的做法，其好处是可让贫困人士分享到社会经济成果，也让政府在这方面的财政负担不致出现过度而难以回转的情况。
2.由特别津贴引发的新问题贫穷是一种社会问题，有其动态性，扶贫的工作也得因应这一问题而推出一些特别的政策措施，一般以金钱来计算的临时或短期性措施可统称特别津贴我们一方面得认同特别措施的意义，另一方面也要看到一些特别津贴会衍生出新的问题如新近政府推出的一项“社会房屋轮候家团住屋临时补助发放计划”（第23/2008号行政法规），于2008年9～11月接受申请，对符合条件的社会房屋轮候家庭按人数发放750～1100元/月的临时补助，为期一年这就与目前社会工作局对有特别需要的家庭提供300、500或800元/月的租金补助[6]有很大的差别对不同的受助家庭而言，他们同样需要租屋住，两个津助金额不同，总有一方较合理吧！又如一项在2008年因应通货膨胀而推出的支援“在职贫穷”人员的“工作收入补贴”临时措施（第6/2008号行政法规），40岁以上人士每月收入低于4000元者可申请差额补助这项措施原意是好的，但算起来有些低收入的家庭获补助所得比正在领取社会救助的相类似背景的家庭得到的还低出现这种“领社会救。