第八章 抽象行政行为 导入案例4月月2日，公安县章田寺乡中学一名老师反映，当日下午日，公安县章田寺乡中学一名老师反映，当日下午3时时许，乡政府两名工作人员突然来到学校，径直走进老师办许，乡政府两名工作人员突然来到学校，径直走进老师办公室，看烟灰缸、翻垃圾篓，找出公室，看烟灰缸、翻垃圾篓，找出3个烟头工作人员对学个烟头工作人员对学校负责人称，他们是卷烟市场整顿领导小组的，这校负责人称，他们是卷烟市场整顿领导小组的，这3个烟头个烟头是外地品牌，违反了乡政府有关公务用烟的管理规定，要是外地品牌，违反了乡政府有关公务用烟的管理规定，要罚款后经交涉，工作人员表示将作通报批评处理后经交涉，工作人员表示将作通报批评处理 【内容摘要】【重、难点】第二节 行政立法第三节 其他行政标准性文件的制定第四节 行政立法的效力等级行政立法的效力等级、冲突及解决第一节 抽象行政行为第五节 对抽象行政行为的监督第六节 抽象行政行为的适用 第一节 抽象行政行为一、抽象行政行为概述二、抽象行政行为的合法要件 〔一〕概念抽象行政行为，指的是行政主体针对非特定对象制定具有普遍约束力的、可以反复屡次适用的行政法规、行政规章以及其他行政标准性文件的行为。
一、概述 〔二〕特征一、概述1.对象的不特定性2.可反复适用性3.不可诉性 适用次数具体行政行为diffrence一、概述抽象行政行为适用对象 抽象行为适用于不特定对象具体行为适用于特定对象抽象行为可反复屡次适用具体行为只是一次性的处理 行为程序合法行为主体合法行为内容合法二、合法要件 1.1.以下何项属于抽象行政行为？以下何项属于抽象行政行为？某长江大桥桥头有一块牌子，上写某长江大桥桥头有一块牌子，上写“6“6：：00―2100―21：：0000非机动车不得上桥〞，落款为该市公安局非机动车不得上桥〞，落款为该市公安局 某区公安局对违反规定驾驶人力三轮车上长江大桥某区公安局对违反规定驾驶人力三轮车上长江大桥的人员处以的人员处以100100元的罚款元的罚款 某县劳动局规定，本辖区内企业与职工之间的劳动某县劳动局规定，本辖区内企业与职工之间的劳动合同应报经本局鉴证合同应报经本局鉴证 某县劳动局对本辖区内某企业与其员工间的劳动合某县劳动局对本辖区内某企业与其员工间的劳动合同予以鉴证同予以鉴证 行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为和具行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为和具体行政行为。
所谓抽象行政行为是指以不特定的人或事为管体行政行为所谓抽象行政行为是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的标准性文件的行为；所谓具理对象，制定具有普遍约束力的标准性文件的行为；所谓具体行政行为是指在行政管理活动中，针对特定的人或事所采体行政行为是指在行政管理活动中，针对特定的人或事所采取的具体措施的行为根据这样的理论，可以分析得出取的具体措施的行为根据这样的理论，可以分析得出A A、、C C项是抽象行政行为，而项是抽象行政行为，而B B、、D D项由于针对特定的人，所以是具项由于针对特定的人，所以是具体行政行为区分具体行政行为和抽象行政行为的标准主要体行政行为区分具体行政行为和抽象行政行为的标准主要在于对象是否特定，效力是否普遍在于对象是否特定，效力是否普遍参考答案：参考答案：A,CA,C 2002年5月20日，某乡人民政府发出?关于对个体工商业经济实行强制整顿和管理的决定?的文件，文件列举了对5种情况的个体户要予以取缔乡政府个体经济管理办公室根据该文件，强行扣缴了38个个体工商户的营业执照，宣布从即日起予以取缔，并剪断电源线，迫使其停产停业，给个体工商户造成重大损失38个个体工商户向县人民法院提起行政诉讼，请求撤销乡政府的决定，发还营业执照，恢复营业，并赔偿损失。
问：乡政府的决定是抽象行政行为，还是具体行政行为？并说明理由法院是否应当受理？为什么？此决定是抽象行政行为 但是如果政府根据这个决定对某个个体户进行具体措施，那么就变成具体行政行为了 应当受理，看看乡政府是否有权实施扣缴行为 第二节 行政立法 行政立法是指特定的国家行政机关依照法定权限和程序制定和发布行政法规和行政规章的活动一、概念性质：行政权/立法权？ 二、分 类 职权立法依照宪法和行政组织法规定的权限立法授权立法根据宪法、组织法之外的其他单行法律、法规或国家权力机关、上级行政机关通过的决议、决定的授权立法执行性立法为贯彻实施国家权力机关制定的法律、法规而制定和发布该法律、法规的实施方法、实施细那么的活动创制性立法根据法律的授权，就法律未规定的事项进行立法，创制新的权利义务标准的活动，创制性立法多属职权立法1 1立法权的来源2 2目的与内容 中央行政立法国务院制定行政法规以及国务院各部委制定行政规章的活动地方行政立法省、自治区、直辖市人民政府以及较大的市的人民政府制定行政规章的活动3 34 4主体及适用范围标准程度与效力等级行政立法行为特定行政机关依照法定程序制定行为标准。
制定其他标准性文件的行为各级人民政府或其主管部门依照宪法、法律、法规规定的权限发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他形式的行政标准 制定行政法规的行为和制定行政规章的行为特定行政机关——国务院国务院各部委和直属机构省、自治区、直辖市、较大的市的人民政府 行政机关在哪些事项上可以进行职权立法在哪些事项上非经特别授权不得进行立法三、行政机关立法权限国家权力机关与行政机关在立法上的分工国家权力机关与行政机关在立法上的分工———— 国家权力机关立法 〔1〕国家主权的事项；〔2〕各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；〔3〕民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；〔4〕犯罪和刑罚；〔5〕对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处分；〔6〕对非国有财产的征收；〔7〕民事根本制度；〔8〕根本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的根本制度；〔9〕诉讼和仲裁制度；〔10〕必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项只能制定法律的事项 口诀〔1〕：收主权才自治外表意思：只有收回主权才会真正的自治收对非国有财产的征收主权国家主权的事项才即裁，仲裁制度自治民族区域自治制度、特别行政区制度、 基层群众自治制度 外表意思：他经过很快的审判被证明犯了好几个罪口诀2其他必须制定法律的事项根本经济制度及财政、税收、海关、金融、外贸的根本制度即诉，诉讼制度即身，限制人身自由的强制措施和处分即政，剥夺公民政治权利的事项通民，民事根本制度即机，各级代表大会、政府、法院和检察院的产生、组织和职权犯罪和刑罚事项 ?立法法?第八条规定，此十类事项由法律保存。
第九条规定，对于这十类事项中尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院对此制定行政法规BUT授权立法但是，你还须注意——如果没有法律规定，how to do? 正：即政，剥夺公民政治权利的事项 审：即身，限制人身自由的强制措施和处分 死：即司，司法制度 罪：犯罪和刑罚无论如何不得授权制定的事项法律绝对保存事项 行政机关立法 〔一〕国务院——行政法规1 .1 .职权立法事项职权立法事项〔〔1 1〕〕? ?宪法宪法? ?第第8989条规定的条规定的国务院行政管理职权的事国务院行政管理职权的事项〔〔2 2〕国务院为执行法律的〕国务院为执行法律的规定需要制定行政法规的规定需要制定行政法规的事项 2 .2 .授权立法事项授权立法事项是指将本属于全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，由全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院立法，国务院根据此项授权而对此事项制定行政法规进行调整全国人民代表大会及其常务委员会国务院授权授权制定的行政法规一般称授权制定的行政法规一般称““某某暂行条某某暂行条例〞，而普通行政法规一般称例〞，而普通行政法规一般称““某某条例〞某某条例〞你知道吗你知道吗———— 注 意授权立法的范围法律绝对保存事项不在授权立法之列授权立法的义务 授权立法的终止p按照授权目的和范围行使该项权力p不得将该项权力转授给其他机关p行政法规应及时报请全国人大常委会备案p制定法律的条件成熟p国务院提请全国人大及其常委会制定为法律p据授权制定的行政法规及授权本身同时终止 “暂行〞法规长期服役 制定于1960年的?防暑降温措施暂行条例?，其生命一直“暂行〞了47年，见证了半个世纪以来中国法治的开展历程。
该条例规定：“夏季露天作业的工人和农民，应使用宽边草帽或斗笠和白色宽大的服装夏季田间作业，应在适当地点建立男女分设的简便厕所〞这样的内容，今天读来不禁让人发笑1998年，四川70岁的王老汉被火车碰撞身亡铁道部门只愿提供最多300元的“人道主义救助〞王老汉家人不服，起诉至法院铁道部门拿出1979年公布的?火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定?，法院竟然以其为依据判决王老汉家人败诉 （1）国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署（2）国务院的直属机构序列的行政机构如国家工商行政管理总局、海关总署、国家税务总局等（3）国务院直属事业单位中具有行政管理职能的机构〔二〕国务院各部门及直属机构 ——部门规章 (1)省、自治区、直辖市政府(2)省、自治区政府所在地的市政府；(3)经国务院批准的较大的市政府(4)经济特区所在地的市政府〔三〕省、自治区、直辖市的人民政府和较大的〔三〕省、自治区、直辖市的人民政府和较大的市的人民政府市的人民政府————地方政府规章地方政府规章较大的市：〔较大的市：〔2 2〕〔〕〔3 3〕〔〕〔4 4〕〕? ?立法法立法法? ? 立法根据法律、行政法规、本行政区域的地方性法规立法事项p执行法律、行政法规、地方性法规p地方政府本行政区域内的具体行政管理 四、行政立法的程序〔一〕行政法规的制定〔二〕行政规章的制定 部门报请立项法制办汇总拟订年度方案国务院审批部门起草或由国务院法制机构起草、组织起草不符条件的，法制办缓办或退回符合条件的，一般情况，建议送审/特殊情况，传批方式国务院常务会议审议，法制机构或起草部门做说明；或直接由国务院审批公报和在全国范围内发行的报纸上刊登公布后30日内由办公厅报请备案行政法规的解释与行政法规具有同等效力。
〔一〕行政法规的制定 部门规章国务院组成部门、直属机构、局部直属事业单位国务院组成部门、直属机构、局部直属事业单位国务院部门的内设机构或者其他下属机构国务院部门的内设机构或者其他下属机构部务会议或委员会会议决定部务会议或委员会会议决定标准文本为本部门或国务院公报标准文本为本部门或国务院公报公布后公布后3030日内由法制机构报请备案日内由法制机构报请备案〔二〕行政规章的制定 地方政府规章省级政府和较大市政府省级政府和较大市政府政府工作部门或其下级政府政府工作部门或其下级政府政府常务会议或全体会议决定政府常务会议或全体会议决定标准文本为地方政府公报标准文本为地方政府公报公布后公布后3030日内由法制机构报请备案日内由法制机构报请备案〔二〕行政规章的制定 1.1.以下各项中，无权制定地方政府规章的机关是以下各项中，无权制定地方政府规章的机关是北京市人民政府北京市人民政府 石家庄市人民政府石家庄市人民政府 广西壮族自治区人民政府广西壮族自治区人民政府 北京市东城区人民政府北京市东城区人民政府 参考答案：参考答案：D D省、自治区、直辖市、省会市以及国务院确定的省、自治区、直辖市、省会市以及国务院确定的较大的市才能制定较大的市才能制定 2.〔2021—2—41〕关于行政法规制定程序的说法，以下哪一个选项是正确的？A.行政法规的制定程序包括起草、审查、决定和公布，立项不属于行政法规制定程序B.几个部门共同起草的行政法规送审稿报送国务院，应当由牵头部门主要负责人签署C.对重要的行政法规送审稿，国务院法制办经国务院同意后向社会公布D.行政法规应当在公布后30日内由国务院法制办报全国人大常委会备案 参考答案：立项属于行政法规的制定环节之一，故A项错误；由几个部门共同起草的行政法规送审稿应由其负责人共同签署，故B项错误；行政法规的报备机构是国务院办公厅而非法制办，故D项错误。
C项符合规定，应选 第三节 其他行政标准性文件的制定 一、其他行政标准性文件制定的概念其他行政标准性文件的制定：其他行政标准性文件的制定： 指国家行政机关制定除行政法规、规章以外的具有普指国家行政机关制定除行政法规、规章以外的具有普遍约束力的决定、命令，规定行政措施等抽象行政行遍约束力的决定、命令，规定行政措施等抽象行政行为的活动为的活动 特征：特征：1 1主体的广泛性主体的广泛性2 2效力的多层级性与附属性效力的多层级性与附属性3 3标准性标准性 无统一的法律、法规加以标准，参照规章的制定程序执行二、其他行政标准性文件制定程序注意：仅限于执行以下事项：〔1〕上位法；〔2〕本级人大及其常委会的决定；〔3〕上级行政机关的命令 第四节 行政立法的效力等级 导入案例2004年年4月月5日，一辆急救日，一辆急救车依据黑龙江省物价局、交车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于通厅、财政厅于2003年联合年联合下发的下发的?关于对关于对“120〞急救〞急救车免征通行费的通知车免征通行费的通知?拒绝拒绝缴纳通行费，收费站那么依缴纳通行费，收费站那么依据黑龙江省交通厅于据黑龙江省交通厅于2000年年下发的下发的?哈尔滨机场专用高哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收速公路机动车辆通行费征收管理方法管理方法?要求急救车缴纳要求急救车缴纳通行费，双方争执不下，致通行费，双方争执不下，致使使1名等待急救的患者死亡。
名等待急救的患者死亡 不过，这并不是不过，这并不是“红头文件〞全部问题红头文件〞全部问题红头文件〞往往具有压倒一切的红头文件〞往往具有压倒一切的权威最典型的例子是，全国人大常委会权威最典型的例子是，全国人大常委会2021年年7月月30日通过关于修改个税法的日通过关于修改个税法的决定，从决定，从9月月1日起，工资、薪金所得每月免征额为日起，工资、薪金所得每月免征额为3500元这项举国皆知的调整元这项举国皆知的调整在个别地方却未能如期执行，理由很简单：税务部门在个别地方却未能如期执行，理由很简单：税务部门“没有收到上级文件〞没有收到上级文件〞 〔一〕宪法与法律效力上仅次于宪法，效力上仅次于宪法，高于其他立法文件高于其他立法文件supremesupreme 宪法宪法至高无上的法律效力至高无上的法律效力法律法律宪法宪法法律法律其他立法其他立法﹥﹥﹥﹥结论：结论： 〔二〕行政法规宪法宪法法律法律行政法规行政法规其他立法其他立法﹥﹥﹥﹥﹥﹥﹥﹥﹥﹥﹥﹥国务院根据授权国务院根据授权制定的行政法规制定的行政法规其他行政法规其他行政法规根据授权制定的行政法规根据授权制定的行政法规法律法律特殊情况特殊情况全国人大常委会全国人大常委会裁决裁决 〔三〕地方性法规例如，广州市地方性法规在效力上便低于广东省地方性法规例如，广州市地方性法规在效力上便低于广东省地方性法规宪法宪法法律法律行政法规行政法规地方性法规地方性法规＞＞＞＞＞＞较大市的人大及较大市的人大及其常委会制定其常委会制定省级人大及其省级人大及其常委会制定常委会制定< 〔四〕部门规章部门规章部门规章宪法宪法法律法律行政法规行政法规部门规章部门规章＞＞＞＞＞＞注意注意部门规章的效力既与省级地方性法规平行，也与较大市的地部门规章的效力既与省级地方性法规平行，也与较大市的地方性法规平行，决不能认为其效力高于较大市地方性法规。
方性法规平行，决不能认为其效力高于较大市地方性法规地方性法规地方性法规 〔五〕地方政府规章以成都市的地方政府规章为例，其效力低于宪法、法律、行政以成都市的地方政府规章为例，其效力低于宪法、法律、行政法规、四川省地方性法规、成都市地方性法规、四川省地方政法规、四川省地方性法规、成都市地方性法规、四川省地方政府规章地方政府规章效力低于上述法律法规地方政府规章效力低于上述法律法规宪法、法律、行政法规、本级及本级宪法、法律、行政法规、本级及本级以上地方性法规、上级地方政府规章以上地方性法规、上级地方政府规章无论是省级的地方政府规章，还是较大市的地方无论是省级的地方政府规章，还是较大市的地方政府规章，它们在效力上与部门规章都是平行的政府规章，它们在效力上与部门规章都是平行的部门规章地方政府规章 〔六〕几类特殊的立法文件经济特区法规经济特区法规由由经济特区所在省、市的人大及其常委会经济特区所在省、市的人大及其常委会制定，在地位上也制定，在地位上也类似于地方性法规类似于地方性法规在授权的范围内对上位法变通，在经济特区范围内优先适用在授权的范围内对上位法变通，在经济特区范围内优先适用自治条例与单行条例自治条例与单行条例由民族自治地方〔包括自治区、自治州、自由民族自治地方〔包括自治区、自治州、自治县、自治旗〕的人大〔不包括其常委会〕治县、自治旗〕的人大〔不包括其常委会〕制定，地位上与地方性法规类似。
制定，地位上与地方性法规类似根据法律的规定，可以对上位法的内容加以根据法律的规定，可以对上位法的内容加以变通，并在本区域或本民族中优先适用这种变通，并在本区域或本民族中优先适用这种变通规定变通规定 第五节 对抽象行政行为的监督 一、监督内容 〔一〕批准 1．全国人大常委会如：自治区制定的单行条例与自治条例，须经全国人大常委会批准方能生效2．省级人大常委会如：自治州、自治县、自治旗制定的单行条例与自治条例，以及较大市制定的地方性法规，须经其所在地的省级人大常委会批准方能生效二、监督方式 〔二〕备案1．备案找上级立法文件制定出来以后，如果存在着某些国家机关，这些机关所制定的立法文件在效力上比它更高，法律文件就应当向这些机关备案成都市的地方政府规章可能需要备案的上级有？全国人大、全国人大常委会、国务院四川省人大、四川省人大常委会、四川省政府、成都市人大的和成都市人大常委会 2．人大不备案各级人大均不接受立法文件的备案如果按照“备案找上级〞的规律所找到的“上级〞正好是某级人大的话，那么就应当将其替换为该级人大的常委会成都市的地方政府规章可能需要备案的上级有？全国人大、全国人大常委会、国务院四川省人大、四川省人大常委会、四川省政府、成都市人大、成都市人大常委会 3．批准当备案。
某立法文件事先已经获得了上级机关的批准，无须再向这一机关备案向比批准机关级别更高的机关备案云南省大理自治州制定的单行条例，由于已经获得了云南省人大常委会的批准，此时就只需要向比云南省人大常委会级别更高的机关——全国人大常委会和国务院备案了 4．规章有例外行政规章无须向全国人大常委会备案它的最高备案机关只能是国务院如成都市的地方政府规章可能需要备案的上级有？全国人大、全国人大常委会、国务院四川省人大、四川省人大常委会、四川省政府、成都市人大、成都市人大常委会 〔三〕撤销与改变1.领导关系：上级既可撤销也可改变下级立法p各级人大领导其常委会p上级政府领导下级政府p各级政府领导其所属部门如：四川省政府可以撤销或改变成都市政府制定的规章2.监督关系：上级只能撤销不能改变下级立法p各级国家权力机关〔人大及其常委会〕监督本级政府p上级国家权力机关监督下级国家权力机关如：四川省人大常委可以撤销但不得改变四川省政府制定的规章 ③授权关系：上级可撤销下级立法乃至撤销授权④批准关系：经过批准的立法视为批准者的立法对待〔但审查结果仅为撤销〕p全国人大及其常委授权国务院制定特殊的行政法规p全国人大授权经济特区所在省、市的人大及其常委会制定经济特区法规如全国人大常委会可以撤销国务院根据授权制定的某一暂行条例，甚至可以撤销其授予的该权力 第六节 抽象行政行为的适用 黑龙江民政部门拒不执行“新条例〞“婚检〞法律冲突亟待消除 修改后的?黑龙江省母婴保健条例?〔以下简称?条例?〕于2005年6月24日审议通过，并开始施行。
条例?中明确规定：“本省实行婚前医学检查制度〞，“没有婚前医学检查证明的不予办理结婚登记〞 黑龙江省民政部门：我们不执行这个条例 黑龙江省民政厅社会事务处调研员魏广福认为，新修改的?黑龙江省母婴保健条例?与2003年10月1日新的?婚姻登记条例?发生了冲突，民政部门目前还要按?婚姻登记条例?执行，如果强制执行婚检，人家可以告我们行政不作为 他说，民政部门事先不知道要修订?黑龙江省母婴保健条例?，而且条例里也没有表达民政部门的意见和态度，其可行性值得商榷 魏广福认为，取消强制性婚检是进步的表现，但现在?母婴保健条例?的出台，感觉又倒退了，应该采取更科学、合理的方法来解决婚检率下降的问题，而不应该搞一刀切、走强制性的老路 〔一〕同一机关制定的立法文件——效力平行1．特别法优于一般法特别规定与一般规定不一致，适用特别规定2．新法优于旧法，法不溯及既往，有利溯及除外新法将对公民、法人和其他组织更加有利时，适用新法3．新的一般规定与旧的特殊规定相矛盾时，裁决“谁制定，谁裁决”制定机关是某级人大，应由该级人大的常委会裁决 〔二〕不同机关制定，位阶不同的立法文件下位法服从上位法下位法服从上位法 〔三〕不同机关制定，位阶相同的立法文件1．授权制定的法规与法律之间的冲突。
全国人大常委会裁断全国人大常委会裁断2．地方性法规与部门规章之间的冲突地方性法规与部门规章冲突，国务院可决定适用地方性法规，适用部门规章的应提请全国人大常委会裁决 3．行政规章之间的冲突部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间冲突4.省政府规章与较大市法规冲突国务院裁决省级人大常委会处理 〔2005—2—43〕以下有关法律法规的适用和备案的哪一种说法是正确的？A.地方性法规与部门规章对同一项的规定不一致不能确定如何适用时，由国务院作出最终裁决B.不同行政法规的特别规定与一般规定不一致不能确定如何适用时，由国务院裁决C.地方政府规章内容不适当的，国务院应当予以改变或撤销D.凡被授权机关制定的法规违背授权目的的，授权和所制定的法规应当一并被撤销 参考答案：A项，对于地方性法规与部门规章之间的冲突，国务院只有初次判断权而无最终决定权；B项较为简单，特别法与一般法之间的冲突应遵循特别法优先的原那么，不存在裁决问题；D项，被授权法规有问题时，对该法规应予以撤销，但未必同时撤销授权本身此题答案为C项 。