行政复议“双被告”制度的实证解析（2014~） 作为化解行政争议的一种制度，行政复议早在建国初期就已设置，其应用遍及治安管理、税务、卫生检疫等众多领域20世纪60年代至70年代，行政复议制度一度中止，直到1978年十一届三中全会以后，才得以恢复和发展改革开放后，我国行政复议制度的发展，围绕着复议制度的功能定位展开关于行政复议的功能定位，理论上存在三种观点：内部监督说、行政救济说和解决纠纷说[1]由于行政复议立法时，立法机关强调“内部自我纠错”的主功能定位，因此在设置行政复议相关制度时，特别注重与司法行为加以区别，以防止行政复议司法化内部监督”的功能定位，直接强化了复议决定的行政属性，使行政复议被视为行政权运行的一种方式，因此基于司法最终性原则的考虑，司法机关对复议决定的合法性进行审查具有一定的正当性复议机关是否作被告，实质上反映出的是复议决定与原行政行为的效力关系问题在“双被告”制度改革前，复议维持决定被视为对原行政行为的一种确认，不产生新的权利义务关系，因此由作出原具体行政行为的行政机关当被告而在“双被告”制度改革后，复议维持决定被视为一种新的行政行为，由复议机关和作出原行政行为的行政机关当共同被告。
这一制度变革显示出的是公权力机关改变“维持会”现象的决心，但是具体的实施效果如何，仍有待观察本报告旨在对“双被告”制度实施三年中的国家层面和地方层面的数据进行实证分析，进一步总结出现阶段该制度所面临的困境，以期对行政复议制度的发展有所裨益一 “双被告”制度的实证分析（一）国家层面1.复议受案数量从全国行政复议受案数量来看，2012年至2017年的六年间，复议受案数量始终保持增长趋势，2017年达到峰值，突破20万件2017年复议受案数量是2012年受案数量的2倍有余值得注意的是，2015年正式开始实施“双被告”制度后，复议受案数量的增幅并未达到这六年间增幅的最大值，而是在2017年达到了增幅的最大值30.36%（见图1）图1 全国行政复议受案数量（2012～2017年）2.复议维持率、驳回率、直接纠错率从全国行政复议维持率看，2012年至2017年的六年间，有两年出现复议维持率的上升，其中2014年较2013年上升3.89个百分点，2017年较2016年上升2.41个百分点以2015年5月1日“双被告”制度正式实施为分界点，2016年复议维持率的确出现了6.11个百分点的快速下降，但这种影响是暂时的，在随后的2017年，复议维持率即出现了2.41个百分点反弹趋势。
因此，“双被告”制度对复议维持率的实际影响仍需要一段时间去观察（见图2）图2 全国行政复议维持率（2012～2017年）从全国行政复议驳回率看，2012年至2017年的六年间，复议驳回率总体呈现上升趋势，仅2014年出现0.05个百分点的小幅下降2015年“双被告”制度正式实施后，复议驳回率立即出现了1.52个百分点的上升，2016年与2017年又出现了2.75个百分点和0.51个百分点的上升因此，在“双被告”制度与复议维持率关系成疑的情况下，其却直接导致了复议驳回率的上升，这恐怕与“双被告”制度的设立初衷背道而驰（见图3）图3 全国行政复议驳回率（2012～2017年）从全国行政复议直接纠错率[2]看，2012年至2017年的六年间，复议直接纠错率总体保持着较快的增速，尤其是2014年开始，每年始终保持着3个百分点以上的增速，2017年达到峰值21.18%（见图4）图4 全国行政复议直接纠错率（2012～2017年）（二）地方层面为考察本次改革对地方层面行政复议工作的影响，笔者共选择了十个省份进行数据分析，其中东部地区选取四地（北京、上海、浙江、广州），西部地区选取四地（四川、陕西、甘肃、广西），中部地区选取两地（山西、安徽）。
1.复议受案数量2013年到2017年，从十个省份行政复议受案数量上看，整体上各省受案数量均持续增长以2015年新《行政诉讼法》实施为节点，七个省份均保持着增长的势头，但有三个省份出现受案数量下降情况：四川省2016年受理数量为7561件，2017年受理数量为6790件，下降幅度约为10.20%；陕西省2015年受案数量为2005件，2016年受案数量为1968件，下降幅度约为1.85%；安徽省2015年受案数量为7440件，2016年受案数量为5760件，下降幅度22.58%（见图5、图6、图7）图5 东部四省份行政复议受案数量（2013～2017年）图6 西部四省份行政复议受案数量（2013～2017年）图7 中部二省份行政复议受案数量（2013～2017年）2.复议维持率以2015年为节点，从行政复议维持率角度看，采集到完整数据的六个省份中（见图8），有两个省份连续两年出现下降，但有四个省份在2016年和2017年中至少出现一次上升：四川省复议维持率于2016年出现上升，较2015年上升4.7个百分点；陕西省复议维持率连续两年呈现正增长趋势且增速较快，2016年与2017年分别较前一年度增长8.22个百分点和9.07个百分点；甘肃省复议维持率于2016年出现明显下降，但在2017年出现回升，2017年复议维持率为59.13%，较2016年上升7.23个百分点；广西复议维持率在2017年较2016年上升2.8个百分点，已经超过2015年“双被告”制度实施前的数值。
图8 六省份“双被告”制度改革前后行政复议维持率变化3.复议驳回率从行政复议驳回率角度看，采集到完整数据的五个省份（见图9）在2014年至2015年普遍有一个上升的过程：在2015年，四川、陕西、甘肃、广西、山西较2014年分别上涨10.4个百分点、1.71个百分点、0.56个百分点、2.01个百分点、5.48个百分点在随后的2016年中也仍有甘肃、陕西、广西三省保持正增长总体上看，五个省份在“双被告”制度改革后的行政复议驳回率较改革前都呈现增长状态图9 五省份“双被告”制度改革前后驳回率变化4.复议直接纠错率从行政复议直接纠错率角度看，采集到完整数据的三个省份（见图10）中，陕西、广西二省份在2016年直接纠错率出现上升，但在2017年都出现回落的现象甘肃省的直接纠错率在2016年和2017年两年中持续保持增长状态，其中2016年较2015年上升6.69个百分点，2017年较2016年又上升3.22个百分点图10 三省份“双被告”制度改革前后行政复议直接纠错率变化二 “双被告”制度所面临的挑战（一）复议机关应诉压力剧增，现有人员无法满足应诉需求复议机关应诉压力的增加，主要有两方面原因：第一，复议受案数量快速增长，且复议机关作被告的可能性增加；第二，我国复议力量分布不均匀，且人手短缺。
关于复议机关作被告的可能性，在“双被告”制度改革前，复议机关仅在改变原行政行为时需要当被告，而在改革后，复议机关无论是维持还是改变原行政行为，都会成为被告除此之外，实务层面的数据也显示出复议机关的应诉压力以2016年和2017年为例，2016年全国行政复议维持案件数为73836件，而2017年全国行政复议维持案件数直接上涨至98602件，上涨幅度为33.54%，如此之高的上涨幅度无疑使原本就捉襟见肘的复议应诉工作变得更加困难此外，我国现有的行政复议力量，存在复议力量分布不均匀、复议工作人员不足等问题据2016年的统计，从行政复议机关情况看，全国共有行政复议机关164909个，其中国务院部门作复议机关的有5784个，占比3.51%，省级政府部门作复议机关的有14587个，占比8.85%，省级政府作复议机关的有10624个，占比6.44%从行政复议被申请人情况看，全国共有行政复议被申请人164909个，国务院部门可作被申请人的有1913个，占比1.16%，省级政府部门可作被申请人的有6266个，占比3.80%，省级政府可作被申请人的有4523个，占比2.74%[3]“双被告”制度的实施，无疑使省级政府、国务院各部门等原本作被告概率较低的单位有了更高的作被告的可能性。
这些单位原本主要是负责指导下级行政机关的行政复议工作，而现在却要增加行政复议应诉工作，这将使原本就已非常紧张的人手问题更加突出，级别越高的行政复议机关因做复议决定产生的应诉压力将越大，复议机关工作人员将疲于应诉二）复议机关为避免当被告，沦为“驳回会”由于司法解释为“以复议申请不符合受理条件为由的驳回”提供了制度供给，复议机关可能会为了避免当被告而以此为理由，驳回申请人的复议请求不可否认，“双被告”制度的实施在一定程度上降低了行政复议维持率，缓解了“维持会”现象，但是这种改革方式，可能造成行政复议驳回率的上升，五个省份在近几年驳回率的上升就是最好的证明这种此消彼长的结果，显然与改革的目的不相符如果行政复议机关沦为“驳回会”，其结果较原先的“维持会”问题并没有实质性差别，这必将再次减损公权力机关的威信三）诉讼过程中举证责任分配困难，复议机关出庭不出力《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。
复议机关对复议程序的合法性承担举证责任复议维持存在两种情形，即狭义的复议维持和广义的复议维持狭义的复议维持指复议机关对原行政机关作出的原行政行为的事实、证据、法律依据、处理结果完全认同，仅是对原行政机关所作出的行政行为的一种确认广义的复议维持包括司法解释所指的驳回复议申请、驳回复议请求和仅改变原行政行为的事实、证据或法律依据，而不改变处理结果的行为对于狭义的复议维持，复议机关由于级别上存在先天优势，大多由原行政机关承担举证责任，这意味着复议机关即便出庭，也主要是“陪伴”原行政机关走完整个诉讼程序，意义不大对于广义的复议维持，复议机关也仅有提供补充证据的责任，即驳回复议申请或复议请求时，复议机关需要说明驳回理由，改变认定事实、证据或者法律依据时，复议机关提交更正后的材料对于第二种情况，有学者提出该种情况下，复议机关与原机关共同承担举证责任将违反“先取证，后裁决”原则[4]诚然，复议机关在复议过程中改变了原行政行为的认定事实、证据或者法律依据，就意味着复议机关觉得原行政行为违法或者至少原行政行为合法性存在瑕疵这种情况下仍把复议机关的复议决定视为复议维持，无疑是给了复议机关一次“保护”原行政机关的机会，这种行为难免让人有“官官相护”的感觉，而这种感觉将降低公权力的威信。
三 行政复议发展的未来之路（一）明确行政复议复合型功能定位关于行政复议的功能定位，国务院向全国人大常委会所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》中以及随后下发的《国务院关于贯彻实施〈华人民共和国行政复议法〉的通知》中都明确规定：“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度[5]由此立法确定内部监督作为行政复议的主要功能内部监督所反映出的是复议的行政性，仅强调其行政性，而未明确行政复议准司法性，成为提出“双被告说”的“推手”，直接影响了2014年行政诉讼法的修改这种单一、片面的功能定位削弱了行政复议制度的实际功效、阻碍了其成为解决行政争议的主渠道、影响了改革的方向、大大降低了公民对该制度的认同感和信任度内部监督、行政救济、解决纠纷，这三项功能都是行政复议制度所具有的，是不同监督、不同切入点的体现，并不存在主次之分因此，只有综合、全面地考虑行政复议制度的功能定位才可以更好地理解隐藏在。