试论行政复议活动中对林木、土地确权的试论行政复议活动中对林木、土地确权的 证据审查证据审查【内容提要】根据《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼因此，凡自然资源行政确权案件，均须首先经由有管辖权的行政机关进行复议，然后除法律规定不得再申请行政诉讼的情形外，才可以通过法院启动行政诉讼程序寻求救济 根据我区多年来行政复议案件办理的情况，基本上以土地、山林两种自然资源行政确权案件为主因此，本文主要就土地、山林这两种自然资源的行政确权复议工作进行证据合法性审查的问题展开相关阐述 【关键字】行政复议确权证据审查 【正文】 山林、土地行政确权案件往往经乡级调解、县级处理、市级复议，成本低、历时长、涉及人数多，当事人在复议后息诉率低，上访、缠诉多，容易引发群体性事件因此，案件进入行政复议程序后，对山林、土地确权行为的合法性审查极为重要 依照《行政复议法》第二十八条规定，办理自然资源行政确权复议案件时，应从确权主体资格、确权行为的证据、适用法律、法规及法定程序方面进行审查。
笔者认为，依照“以事实为根据”的基本办案原则，确权案件的证据审查，是复议机关在办理复议案件过程中进行书面审查的一个重点，也是一个难点——只有很好地把握住了证据审查的关键点，才有可能查清案件事实，从而为正确地判定确权行为的合法性奠定基础 一、证据基本属性及基本构成情况 我国民事和行政诉讼法中，对证据所下定义十分概括：证明案件真实情况的一切事实都是证据证据具有三个基本属性：关联性、合法性和真实性，也是证据规则的一组核心概念 因为“三性”贯穿于举证、调取证据、查证属实和认证的全过程，决定着证据与非证据、立案依据与非立案依据之间的界限，也决定着证明力的大小关联性是指证据与待证事实之间的逻辑关系，即只有对待证事实有证明作用的材料才能成为证据，这种证明作用就是关联性关联性不是一个法律或者政策问题，而是一个逻辑的或者经验的问题，也反映的是证据材料对待证事实存在与否的实际影响；如果证据材料的存在与否与待证事实是否清楚之间没有关系，那么两者之间就不存在关联性合法性是指证据的形式和取得程序必须符合法律规定，或者不得侵犯他人合法权益合法性主要是要求获取证据不能不择手段，否则会对社会造成更大的不利影响真实性指保证发现客观真实的需要。
对真实性有不同的理解方式真实性有形式上的真实与内容上的真实之分形式上的真实是指证据的载体是否为真实的，而内容上的真实是指证据所证明的内容是否为真实的 “关联性、合法性和真实性”的排列，反映了对证据的逻辑顺序或思维顺序，也是“三性”所具有的不同功能的要求换言之，对于当事人提供或者林业、国土部门调取的证据材料，在认证时，首先审查与待证事实是否具有关联性，如果不具有关联性，即直接予以排除，对其合法性和真实性不再考虑；如果具有关联性，再进一步审查其是否具有合法性，如果不具有合法性，直接予以排除，不再继续审查其是否具有真实性，如果具有合法性，再进一步审查是否具有真实性由于合法性是对证据的正当性判断，即使证据是真实的，也应当因其违法而予以排除，因而在审查顺序上将合法性排在真实性前面，符合证据活动规律同时具备“三性”的证据即为具有证据能力的证据定案根据就是能够作为据以认定待证事实是否存在的依据的证据 如，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据：人民政府颁发的确定土地权属的凭证；人民政府或主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；争议双方当事人依法达成的书面协议；人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；其他有关证明文件。
除此之外还有国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第二章也规定了林业行政主管部门在调查林权争议案件时，具体处理争议的依据范围因此，在认定林木、土地纠纷中的证据，必须对上述证据，按照证据的“三性”给予审查否则，复议机关在认定案件事实时就很容易陷入困境当中，甚至造成无可挽回的错误 二、复议机关在办理林木、土地确权复议案件过程中的证据审查 “以事实为根据”是行政机关的案件办理基本原则，根据这一原则要求，行政机关在受理山林、土地确权案件后，必须在查清事实后才能作出具体的确权行为而案件事实只能依靠证据的支撑行政机关作出的确权行为认定的事实主要证据不足，也就意味着该确权行为缺乏事实基础，属于违法的行政裁决行为因此，确权行政行为的主要证据是否确实、充分，是行政复议机关判断确权行政行为是否合法的要件之一 《行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料根据这一规定，被申请人承担举证责任。
因此，复议机关在办理山林、土地行政确权案件时主要通过审查被申请人提供的证据来判断被申请复议的确权行为证据是否确实充分的问题也就是说，复议机关不是代替山林、土地确权机关查明案件事实，而是通过审查，由被申请人举出确权的每一份证据，并说明每个证据与被审查确权行为认定事实的关系，然后由申请人、第三人进行查阅、辩认及询问，在有必要的情况下，甚至还要组织当事人对每个证据的关联性、合法性和真实性进行辩论申请人、第三人也可以向复议机关提供证据，然后由复议工作人员进行审查，在有必要的情况下甚至还要组织当事人对提供证据的关联性、合法性和真实性进行辩论复议机关经过审查后，应对每一个证据，从举证时间是否合法、调查的人数是否合法、证据的来源是否合法、证人证言是否符合证人的法定条件、证据证明的内容是否真实，证据证明的事实是否与案件有关联等方面进行全面分析研究，从而对其真实性和效力进行认定在认定证据真实可信、具有证明力的基础上，对被审查的确权行为认定的事实所依据的证据是否确实充分，是否存在证据不足进行判断，从而判断核实被申请人举出的证据能否证实被审查的确权行为的合法性，而不是审查申请人与被申请人争议的事实 当然，复议机关也不是在任何情况下都不调查取证，《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
因此，复议机关为了查明被申请人提供的证据能否作为定案依据使用，根据调查情况确定被审查的确权行为认定的事实的主要证据是否确实、充分，不是为了证明争议事实另外，对山林、土地确权案件，在审查核实被申请人证据确实充分的同时，应到争执山林、土地现场进行现场勘察，根据争执山林、土地四至界限的界限物种类及定界方法，地上附着物种类、生长情况及年限、种植方式等方面核查被申请人或其他当事人提交证据的真实性、准确性值得注意的是，虽然申请人或第三人有权向复议机关提交证据，但因申请人对被审查的确权行为是否合法不负举证责任，所以复议机关不能以申请人提交的证据不能证明自己的复议请求是合法的，确认被审查的确权行为是否合法如果被申请人提供的证据不能证实被审查的确权行为认定的主要事实，或与被审查的确权行为认定的事实不同，则证实被审查的确权行为主要证据不足据此，复议机关应当决定撤销被申请复议的具体行政行为 三、复议机关在对证据进行判定时应当注意的两个问题 复议机关应当主动调查取证 按照复议案件举证责任倒置的原则，复议申请人并不负有法定的举证义务，再加之在发展相对落后地方，基层群众缺乏证据意识，没有辨识和收集有效证据的能力，常常产生客观上的消极举证现象。
尤其在自然资源确权案件中，涉及到确权对象的具体方位、面积、状态等复杂情况，复议机关在很多时候，仅凭被申请人提供的证据资料是很难把握事实真相的，因此，为了查清案件事实，根据《行政复议法》第二十二条之规定，复议机关就应当沿着科学的调查思路主动向当事人调查了解情况、收集证据甚至到争议标的现场进行勘察，并将主动收集到的证据组织案件当事人进行确认 建议将辩论和质证纳入证据审查必经程序 在复议案件办理活动中，不像行政诉讼法规定了必经的证据质证和辩论程序，而是规定了原则上以书面审查为主虽然这样一来，给复议案件承办人员带来很灵活的操作空间，但是，在一些证据情况的求证上，紧靠书面审查或单方面收集证据，往往在存有抵触性证据材料的情况下，给承办人员也带来极大的判定困惑——案件当事人的辩论和对证据的对质，其实既有利于查清案件事实，对确权行为进行正确审查，也有利于在“阳光操作”下令当事人信服，放弃一些超越原则的诉求或者释怀内心的各种疑虑，以致达到案结事了的效果因此，笔者认为，行政复议有关法律法规应当在行政复议程序中逐步引入公开审查、听证、质证的必要环节，至少也要规定在一些复杂情形下必须开展这些公开辩论、听证或质证的活动，在行政复议这样的准司法活动中科学地借鉴司法机关审理行政案件的成功经验。
【结语】 面对日趋增多的山林、土地权属争议，复议机关在审查被申请复议的确权行政行为时，应该以事实为根据，以法律为准绳，严格遵循合法性审查这一原则，合理借鉴司法机关开展证据审查的成功经验，按照《行政复议法》第二十八条的规定内容进行审查，排除干忧，依法确认涉案山林、土地行政确权行为是否违法，既保护争议双方的合法权益，又维护政府的权威与形象，彰显行政公信力，维护法律尊严 另外，由于笔者才疏学浅，也未专职从事行政复议工作，因此，本文在论述过程中，如有不妥之处，恳请读者批评指正 二○一二年五月十六日 。