第七章 议会：西方民主制 运作的中心舞台本章内容框架• 一、议会制度的产生• 二、议会的结构与权限• 三、议会制度评价第一节 议会制度的产生一、议会的内涵及起源 二、现代议会制度的形成与发展议会的内涵及起源 • 议会，也称为国会，是现代西方国家的代议 机关英国叫Parliament (源于拉丁语“辩论”) ，美国则把其称为Congress（国会）议会 最早出现在13世纪的英国 • 古代议事机构及其演变：酋长会议—元老院—上议院（财产）人民大会—平民院—下议院（地域）最高军事首领—民事及行政长官—国王、总 统议会的起源• 英国的封建等级会议 • 世俗贵族集团、宗教贵族集团和王室成员 集团——御前会议（大会议、小会议） • 1215年《自由大宪章》的制定成为大会议 向早期会议转变的标志 • 25名贵族组成的委员会——英国议会的开 端 • 13世纪中叶新贵族力量壮大，提出“不出 代议士不纳税”的口号• 1258，亨利三世 《牛津条例》，15人委员会 • 1264年“孟福尔议会”，标志着市民开始走上上层政治的舞台 ，成为英国近代议会制度诞生的重要标志之一 • 1295年，“模范议会”，标志着英国近代议会制度的正式建立 • 1297年，批准赋税权 • 14世纪，立法权 • 1343年开始，两院制逐渐成形： 议会内部势力分化为两种： 一是大贵族、大僧侣----贵族院 一是市民和资产阶级化的贵族----平民院 • 15世纪，议会职能的扩展：* 征税----立法* 纳税者的代表----监督政府的选民代表。
这些促使早期议会向 现代性质的议会过渡现代议会制度的形成与发展• 英国议会的产生 • 英国现代议会的真正形成是17世纪40年代资产阶级革命的结 果 • 1640，查理一世与议会的斗争君权神授” • 1642年，内战 • 1648，内战结束，查理一世被送上断头台，克伦威尔掌权 • 1660，旧王朝复辟，查理二世重新执政 • 1688， “光荣革命”；1689《权利法案》；1701《王位继承法 》 • 之后，议会在形式上成为英国唯一的立法机关，享有立法权 和决定预算及其它重大问题的权力，为英国议会制度和君主 立宪政体的建立奠定了法律基础查理一世，1600年11月19日—1649年1月30日，英格兰、苏格兰、与爱尔兰国王， 英国历史上唯一一位被公开处死的国王 美国国会的诞生• 美国国会是在独立战争胜利后建立起来的 • 1776年7月4日，《独立宣言》 • 1777年11月15日《邦联和永久联合条例》 • 1787年5月25日，费城“制宪会议” • 1789年3月4日，新宪法生效 • 新宪法第一条就规定把最高立法权赋予合 众国国会至此，美国国会正式产生法国议会制度的形成• 法国议会起源于封建时代的三级会议。
• 1302年腓力四世召开三级会议——国王的直接税 收制度 • 1789年6月17日，第三等级宣布其本身为国民议 会——法国现代议会制度的开端 • 1789年7月9日，在美国制定新宪法的鼓舞下，国 民议会宣告自己为制宪会议7月14日，巴黎人 民起义，攻占了象征君主制的巴士底狱， 8月26 日，通过了著名的《人权和公民权宣言》1791 年制定了法国历史上第一部成文宪法，建立了作 为最高立法机关的一院制议会 • 1875年，法兰西第三共和国宪法正式规定议会实 行两院制至此，法国的议会制度才最终固定下 来1793年1月21日，路易十六在巴黎革命广场被 推上断头台路易十六，法国历史上唯一 一个被处死的国王第二节 议会的结构与权限一 议会的基本结构二、各国议会结构比较研究三、议会的主要权限议会的基本结构1、一院制和两院制• 一院制是指议会只拥有一个议院并 由它行使议 会全部职权的制度两院制是指议会设有两个 议院并由两院共同行使议会职权的制度 • 目前，在设有议会的178个国家和地区中，有 116个国家实行一院制，62个国家实行两院制， 分别占总数的65%和35% • 一院制和两院制的分布特点：* 联邦制——单一制国家；* 西方发达国家——发展中国家；* 大国——小国。
蓝色表示采用两院制的国家 橙色表示采用一院制的国家黑色表示无议会的国家 灰色表示无资料（2011年数据）分类• 平衡的两院制，两院平等行使立法权，相 互拥有绝对否决权，协商解决冲突如美 国 • 非平衡的两院制，两院职权大小不对称， 强弱不均匀如，英国 • **中华民国曾于1912年至1924年间断断续 续实行过两院制，分参议院和众议院后 被军阀废除 主张两院制的理由• 1、制衡作用； • 2、防止草率立法； • 3、缓解议会和行政机关的矛盾； • 4、容纳特殊利益和罗致专家主张一院制的理由• 1、两个主权与一个国家相矛盾； • 2、立法效率高； • 3、两院之间易产生矛盾，且易被行政机 关操纵2、议会的领导机构和委员会制 度• 议会领导机构分为个人性质的议会领导机 构和集体性质的议会领导机构，前者指议 会的事务主要由议长、副议长个人负责 后者指议会的事务除由议长负责外，还由 一些集体机构如主席团、议长会议、理事 会等协助议长领导和处理议会日常事务， 或向议长提供咨询议会的委员会制度• 常设委员会这是在每届新议会成立时组成，任期 与议会一届任期或一届会期相同，主要任务是审议 议案。
• 临时委员会它通常有两种形式：一类只存在于每 次议会常会期间，负责处理与这一届常会有关的问 题；另一类是处理临时发生的或专门性问题的临时 委员会 • 全院委员会这是由议会中某一院的全体议员所组 成的委员会全院委员会会议和议会全体会议的区 别主要是：全院委员会不由议长主持而由全院委员 会主席主持；全院委员会只讨论某些特别规定的事 项 • 联合委员会当议会需要做出与两院共同有关的决 定，或是审议和处理两院意见不一的议案时，通常 成立特别联合委员会，也称为协调委员会3、议会党团• 议会党团是指由议会中属于同一政党的议 员组成的、以统一本党议员在议会中的行 动为目的的政党集团 • 特点：经选举产生，处于动态平衡中；在 议会规则指导下进行活动；方针策略必须 通过既定立法和讨论程序通过各国议会结构比较研究英国两院制• 英国议会由国王、上院和下院组成 • 上院，又称贵族院，不经选举产生，由各 种贵族担任，包括历史上册封的各类世袭 贵族、上诉审贵族、宗教贵族和终身贵族 等，上院议员总数不定，通常为一千一百 名上下 • 下院，又称平民院，是由普选产生的共 646个议席单名选区制，任期5年扩展阅读：英国议会主权的 演变 • 英国议会的发展是和上院权力的不断缩减，下院权力的 不断增大相伴随的。
• 第二次世界大战结束后工党执政，在推行福利和社会改 革政策时，又经常遭到上院用二年延搁否决权加以阻挠 ，于是1949年4月议会通过《议会法》，规定“公共法 案若经平民院连续二个会议通过，虽经贵族院的否决， 也可成为法律”，所以贵族院的延搁否决权从以前两年 减为一年，上院权力被进一步削弱了 • 上院的另一职权，是行使英国的最高的司法权，它是英 国本土各级法院的最高上诉法院，有权审理除苏格兰刑 事案件以外的所有民事、刑事案件1870年自由党执政 时，以上院不是司法人才为由，打算取消上院的司法权 ，后来双方妥协，保留了上院的司法权，而以加封法律 贵族的方法来弥补缺乏法律知识的缺陷• 对于这个“养老院”的存废问题，自19世纪以 来一直成为英国政治生活中争论的问题，争论 的中心是废除还是改造？保守党始终主张改造 而不废除工党对这一问题先后主张不一致 1958年保守党执政后制定了终身贵族法，其中 规定首相可以把公共事务、文艺、科学、企业 家、军人、工会官僚等各阶层中取得优异成绩 的人提请英王封为终身贵族，取得男爵的封号 ，进入上院资产阶级希望在保留上院的基础 上，通过扩大贵族范围、增加贵族种类的办法 ，在贵族院身上涂上几笔民主的色彩，以缓和 群众反对情绪。
• 当然，英国人民的保守的爱惜国家传统的性格 也是上院得以存在的社会基础• 议会主权是英国宪法的特点，指议会立法 具有最高性，其立法能力没有任何法律限 制议会主权是英国极其重要的原则，但 是，进入20世纪，议会主权不断受到挑战 ，行政权力不断膨胀，构成英国议会变迁 的主线，特别是2006年7月英上院议长首 次被选举产生与具有1401年历史的大法官 被废弃，更是英国议会“议会主权”到“ 行政集权”变迁的历史性标志2006年7月4日，海琳·海曼女男爵当选上院议长，这具有很大的历史意 义，因为这意味着拥有1401年历史的大法官一职的终结 • 17世纪英国资产阶级在实现政治解放的过程中 ，根据资产阶级古典政治理论家、法学家们的 设计逐步把议会推向国家权力的中心，这就是 所谓“议会主权”理论议会主权”的表现 主要有两方面：一方面是议会立法权在国家权 力体系中处于最高地位只要政府存在，立法 权就应当是最高的权力行政权与司法权从属 于立法权，并对立法权负责另一方面，议会 有权监督执行权的行使，有权“调动和更换” 执行机关，从而使执行权对立法权的“政治责 任”得以贯彻• 不过，这个发展过程并不是一蹴而就的。
在19世纪初，即1832年选举改革前，由于 国王在议员选举、首相选择、左右内阁成 员的态度、解除大臣职务等方面还享有相 当大的权力和影响力，国王不喜欢的政府 常常被迫下台，而国王支持的政府虽然得 不到下院的信任却依然可长期维持执政地 位因此，议会，尤其是下院的职能和权 力还很有限，真正意义上的议会主权是 1832年选举改革以后实现的• 从1832年到1867年被称为英国议会制度的 “黄金时代”在这段历史中，由于议会 和内阁均摆脱了国王的控制，加上那时议 员尚不存在服从其政党领袖的硬性的党派 纪律，执政党议员与反对党议员一起反对 本党组成的内阁和首相的情况经常发生， 所以，议会主要是下院比较容易行使其“ 倒阁权” • 据统计，从1832年到1867年有十届内阁因下院 的不信任而倒台议会主权的实现另外一个重 要的推动因素就是现代政党政治在英国的完善 现代政党政治的完善有利于议会的立法权对 以国王为代表的行政权的最后胜利此后，资 产阶级通过控制政党，政党控制议会，议会控 制内阁这样一个政治程序的逻辑实现自己的意 志而当19世纪末自由资本主义向垄断资本主 义过渡后，“议会主权”的代议民主政治体制 开始不适应经济基础的新要求，于是“行政集 权”的代议民主政治体制就将无可避免地代替 了“议会主权”的代议民主政治体制。
• 如果对20世纪初西方国家宪政变革情况作一考察，人们 就不难发现，在经济危机和战争四起岁月里，西方国家 的国家机器就都开始强化起来，其核心标志就是行政力 量在现代西方立宪政治框架中走到了中心位置20世纪 初以来特别是第二次世界大战以后，英国议会职能与权 力的变迁，主要体现在两个方面： • 第一， 议会权力的重心从上院向下院位移1832年的 《选举改革法》，扩大了选举权，取消了上院提名下院 议员候选人的权力，从此结束了上院控制下院的局面 1911年通过的《议会法》使议会权力的重心发生了位移 ，这在上院与下院权力关系的演变史上是一个重要的里 程碑 • 第二，宪政体制的重心从议会向行政位移首先，议会 的议事规则向有利于内阁控制的方向发展1881年议会 通过《关于紧急情况的决议》，根据该项决议，首相取 得提请下院认定某项问题为紧急问题的权力这种提案 不需任何讨论而交付表决从1882年起该项规则成为议 会议事规则的一条常规• 当然，行政集权时代的英国议会并不是一 个可有可无的政治机构，相反，它在提供 人民主权向政府治权的合法性转换、内阁 政府的立法和政策的权威性认定、提供政 党合法活动的一种体制框架、作为公民向 政府“诉苦”（陈述民情）的必要场所等方 面仍然具有其他机构无法替代的作用，更 何况议会在法。