公共行政中 “街头官僚”的制度分析2016.6.18行政管理教行政管理教师试讲 公共行政中的“街头官僚” §街头官僚是指处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员（即政府机构的“门口”或“窗口”执行公务），他们是直接和公民打交道的公务员 Lipsky，1977）包括警察、城管、工商、税务、环保、交通等直接与公民打交道的基层政府公务员§相关职务行为表现：警察（交警）对街面上乱停乱放车辆管理（“贴单”处罚）对醉驾酒驾的司机进行查处；城管对占道经营现象的管理，社保人员给符合低保的家庭办理低保等等§一言之，街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚（如警察的决定）和奖励（如福利机构接受福利申请的决策），他们在现代社会中占有非常重要的地位公共行政中的街头官僚 §劳动力密集；控制与管理公共资源；其决策影响公众的福利§1.处于等级森严的政府“金字塔”的最底层，权力小，地位低，只有上级，没有下级，数量庞大，占政府机关人数的大部分；§2.与政府机关中从事内部行政的政府公务员不同，街头官僚工作的一个核心特征是直接与公民打交道，其工作通常直接构成政府机关的产出；§3.相对于坐在办公室发号施令或处理文件的公务员，特别是上级公务员而言，街头官僚是政府机关中做“苦工”的，他们处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等等；§4.街头官僚具有一定的自由裁量权，可以对公民进行赏罚决断；§5.在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。
街头官僚的典型特征4 §街头官僚的政策制定：§1、即时性、面对公民个人§当他们做出与公民利益相关的决策时，街头官僚有着非常大的自由裁量权因为：街头官僚的工作很难程序化；涉及到公民个人；自由裁量权提高了低层工作人员的自尊也促使公众相信其服务对于推动公共利益的不可或缺性§2、相对于组织的权力来说，街头官僚具有某种自主性§ 这意味着下级有着与上级不同的利益和目标，而且下级可以有效地采取某种不合作的策略来抵制组织的命令§策略一：街头官僚限于可资使用的资源和政策框架，就会倾向于把公民的需求局限在目前可掌握的资源范围之内，而将那些超乎自己能力的问题采取漠视或“踢皮球”的方式加以处理，找一些借口来加以搪塞§策略二：人为降低街头官僚的目标指向 §策略三：人为降低顾客的需求街头官僚运作特点 自由裁量权根据个人喜好弹性地当场制定和执行决策可以说,街头官僚直接决定了对于公民的收益和制裁,如街道办工作人员关于接受公民低保申请的决策就是一个很好的例子政策制定能力街头官僚的自主性,自由裁量权的“自由”属性具有“外部欺骗”, 只要其行政行为不超出明确的规定范围,即便是其出于寻租目的并违反了合理性原则,都认为是合法的行政行为。
街头官僚运作特点 §一、处境困境、§“播下去的龙种”,“为何收获的总是“跳蚤”的质疑声中,作为政策输送链条最末端的街头官僚经常被民众批评和抱怨,被认为是不道德、缺乏公众回应性、非人性和自私自利的群体情况严重时,公民对直接对街头官僚个人实施暴力行为§“干成事，不惹事”的上级要求，一旦出现上访、拦马路等群体性事件,街头官僚定会成为上级政府追究或推卸责任的首选目标§二、职位发展困境§街头官僚面临职务低、晋升空间小、工资待遇低等方面的问题街头官僚的现实处境 1、相对于要求街头官僚完成 的任务来说，资源经常是不足的如决策的时间、信息、人力的有限性2、对于服务的需求倾向于不断增加，与供给不同步3、对于街头官僚工作机构的目标预期通常是含糊不清或者 模糊的4、绩效难以测量5、街头官僚机构的顾客不是自愿的顾客街头官僚的现实处境 §既要马儿不吃草，还要马儿好好跑§街头官僚能够直接为公民清除各种危害、保障利益（正面的济南交警群体）;有时,他们又会凭借所拥有的自由裁量权肆意横行,损害公民利益（负面的不再赘述）所以说街头官僚如何制定和执行公共政策对公民有着切身、直接的利益影响§管理者的期望：防治“街头官僚运用手中难以被控制的自由裁量权和政策制定能力为个人谋利,对公民的利益分配造成影响及损害政府的廉洁形象”，同时，促使街头官僚合理利用自由裁量权，创造性地处理工作流程和完成工作任务 街头官僚的社会期望 §斯各特（Scott，1997）制度理论的三个支柱：§管制支柱（与法律权威或者与法律权威相类似的组织相联系，如国家、政府颁布的各种法律、政策、规定和细则等，管制行动有正式性的的也有非正式性的，如警察和法庭，表扬或者警告等）§规范支柱（社会责任的范畴，也包含一系列的准则和规定等，但是它不同于管制性支柱，原因在于强制性措施不同，规范支柱更多的是建立在共享的价值观和社会规范的平台上，具有很强烈的道德权威色彩，如在很多行业如医疗、会计、审计等行业会有很多需要遵循的道德操守，且这种规范的压力比一般行业要大，这种规范可以通过证书、认证等方式进行推广）§认知支柱（它是一种自愿的心里活动，是外部世界在行动者内心的反映。
认知系统的建立主要依靠学习和模仿，表现为对某种概念、教义、说教、意识、神话或者符号的认同）制度理论与街头官僚困境 §1、管制（ 减少自由裁量权、 约束执行手段）§自由裁量权的控制手段主要应包括立法控制、司法控制和行政控制立法上要严格规定自由裁量权的前提和范围对自由裁量权行使的条件、范围、幅度等做出准确、科学的规定,并从过程、步骤、方式、时限等方面对行政自由裁量加以限制例如：各类详尽的执行或者工作手册、审计活动§2、规范（建立行业协会，职业）§建立相关行业行为规范，例如警察执法行为规范、城管执法行为规范（范式），济南交警的执法流程来规范提升整个交警执法水平§培养正确的价值观、信念，加强道德层面的建设树立文明单位创建及先进模范标准，制度理论的在“街头官僚”控制中的应用 §3、个人认知§树立从事本职工作的荣誉感、使命感、自豪感个别街头官僚为了平衡事业升迁无望的心理和提高原有物质生活水平,他们就会滥用手中的自由裁量权谋求利益,通过寻租方式来获得经济报酬或直接通过收取钱财方式来中饱私囊即便不到这个程度，也有部分人员面对升迁无望、待遇水平不满意的情况,其工作积极性普遍不高,也放松了对事业上的进取。
§激励机制来加强个人认知，提高街头官僚的实际待遇，照顾其基本的利益需求，从制度上解决“官本位”的问题,为基层公务员晋升创造良好的制度环境，这就需要相关的激励机制，比如职级并行，行业补贴（交警补贴)等§提高思官僚的想道德素质、文化素质、法律素质和业务素质；以公平、公正、人道、和谐、理解等正向价值观处来理工作流程和完成工作任务制度理论与街头官僚困境 用制度规范“街头官僚”是新时期公共行政重要课题§当前，我国进入了前所未有的社会转型期不论是解决社会转型期所面临的复杂的社会矛盾，积极推进2.0版改革路线图，还是实现“两个一百年”的宏伟目标，都要求有一支素质强、能力高、过得硬，且能不折不扣执行中央各项部署和决策的“街头官僚”队伍§现实中的“街头官僚”，工作在第一线，直接面对广大公民，是整个官员体系中和公民互动最为频繁、接触最为密切的群体管住“街头官僚”不仅是吏治新课题，更是新时期公共行政的重要课题13 党和人民对街头官僚的期望：严格执法热情服务（江泽民）14 。