第!“卷农业现代化研究!““# $%“(#09 f o o ds e c u r i t y$m a n i nr e g i o nf o rf o o ds e l l$f o o dp r o d u c t i o n$f o o dr e s e r v e摘要!本文从粮食的生产%流通%储备“分析广东省的粮食安全问题“对广东近期粮食安全的目标%供求进行了预测和评价$提出了广东省粮食安全的对策建议“即提高粮食综合生产能力“适度扩大储备规模“合理调整粮食储备品种结构“完善市场调控机制65%9?/<9$%@ABC!“ %A-!=(D- !11,!本文受国家重点学科建设项目(农业企业技术创新研究)和广东农村政策研究中心招标课题(提高广东农业综合生产能力的对策研究)资助&收稿日期!!1132142+1$修回日期*!1132..21E作者简介!洪凯!.4“1+#“男,满族#“辽宁沈阳人“副教授“博士“现从事-三农问题.及公共政策研究&我国历经两年的新一轮粮食波动“再次凸显出.3个粮食调入省区的粮食安全状况的脆弱性& 广东作为全国最大的粮食销区和粮食调入省“在粮食安全大局中举足轻重& 作为粮食流通体制改革力度最大和对外开放程度最高的省区“ 广东粮食安全现状%成因及未来走向“无疑对在加入F<$和经济全球化的大背景下“研究销区省份,及至国家’粮食安全具有重要的意义&<粮食安全标准与广东粮食安全现状国际上用来衡量一个国家或地区粮食安全的主要指标有四个*!口粮自给率达到.11G/.“!0&!11+年广东按户籍人口口粮自给率为H3G“按全省常住人口口粮自给率为“3G$“粮食自给率超过H3G/+0&!11+年广东粮食总产为.EHE-.,万I“ 粮食自给率为EEG,粮食供需缺口超过!!11万I“比.443年增加.111万I#“稻谷自给率为,E-“G“小麦%大豆和饲料玉米主要依靠外调& 当年全省进口各类谷物3H-H万I“仅占年需求量的.-“+G和年调入量的+G“进口粮对广东粮食供给和外汇平衡的影响极为有限$#粮食储量占年需求量的.“G+.HG,相当于一季严重歉收#& 其中“周转储备达.!G“政府储备达3G+,G/E0,*/$提出的粮食安全标准是一个国家粮食库存不低于全年谷物消费量的.“G+.HG“低于.“G为不安全状态“低于.EG为紧急状态#&!11+年广东全社会粮食库存相当于全省年消费量的+!G“高出国际标准近H1G& 地方储备粮水平高出国际标准31G以上,比日本高.倍#“地方政府储备粮在近两年平抑粮价中发挥了关键作用*$人均耕地不少于1-13+JK!/3“,0& 目前广东人均耕地仅1-1!“+JK!“按复种计算为1-13,JK!& 但与人口和粮食播种面积相近的日本相比“广东的粮食自给率%稻谷产量及社会粮食库存量均高于日本“只是稻谷自给率略低于日本“日本人均大米消费量只有广东的一半“而城市人口比例高出广东近H1G& 总体看“当前广东粮食安全形势可概括为生产能力不足% 市场供给充分%库存储备有余&第!期!影响广东粮食安全的主要问题!“#粮食生产问题!““粮食比较效益低#农民种植意愿差$!##!年#广东水稻亩均收益!不计土地资本“不及多数经济作物“#$!表““$ 而目前珠江三角洲农用地平均地租已超过%###元&’(!#种粮收益!即使加上%##元&’(!的种植直补“远低于机会成本#更远低于二%三产业$!!“耕地面积%粮食播种面积和粮食产量持续下降$“))*&!##%年#受产业结构调整和城镇化进程加快等多种因素影响#广东耕地减少“+,*万’(!#减幅达-$’ 同期粮食播种面积减少-+,..万’(!#减幅达!!$#珠三角地区总体超过“&%#最多的市减少了-+$’粮食总产量下降%).,“%万/#降幅!“$’粮食单产下降!*+01&’(!#降幅2,*-$$!%“农田基础设施条件恶化#粮食综合生产能力下降$“))+&!##!年#广东有效灌溉面积%旱涝保收田占耕地面积比例分别下降+和2个百分点#水土流失面积占耕地面积比例上升%,“个百分点#农业用水比例下降““,2个百分点$ 全省尚有-*,.2万’(!需要解决灌溉条件#+#多万千瓦机电排灌站需要改造#%#$的大中型水库和2#$的小型水库急需加固$!2“财政支农资金投向分散%改善农业生产条件的资金投入不足$ (九五)以来#广东财政支农资金增长速度保持了与财政支出的同步增长#但事业费比例上升了-,)个百分点#达到+.,+*$#农业投资的固定资产形成能力下降$ 农业科技三项费支出仅占支农资金的#,*“$#农业科技人员减少“*,-$#具有)#年代水平的科研设备价值下降%*$$ 农业综合开发支出也只占财政支农支出的.,%$$ 财政支农资金主要投向水库%城市防洪建设和改善农民生活条件#直接用于改善粮食生产条件的投入相对不足$!“!粮食流通问题!““经营业态落后%市场规模小%硬件条件差$广东粮食市场主要进行现货交易#粮食期货交易量居全国第一# 但交易目的主要为价格避险和营利$全省“+#个粮食批发市场年交易量占粮食消费量的比例不足!#$$ 多数粮食市场占地不足+###(!#年交易量不到“万/$ 市场只能提供营业铺位租赁#缺乏先进的仓储%质检%信息%包装%环卫%运输和金融服务等配套设施$!!“大企业和国有粮食企业市场主导能力差$广东粮食购销行业的产业集中度较低$ 过低的市场集中度使政府对粮食市场的食品卫生%计量等项监管和市场调控面临很大困难$ 除深圳外#国有粮食企业已经失去粮食流通主渠道作用#政府粮食调控缺少实施工具的现实支持$!%“粮食购销信贷政策不能适应粮食安全体系和市场化运作需求$ 目前#农发行按照(库贷挂钩)和(以销定贷%以效定贷)的原则为粮食储备提供条件宽松的信用贷款$ 但对国有粮食企业如从事商业性粮食经营%非国有企业粮食加工的贷款条件则相当苛刻$ 多数粮食企业缺少补充流动资金和筹集粮食产业化及连锁化经营资金的有效渠道$!2“地方财政负担重%国有粮食企业改革成本沉重$ 实行粮食敞开收购%顺价销售%资金封闭运行政策以来#由于高价收购粮食难以顺价销售#再加上陈化粮的损失#给粮食系统造成巨额亏损$“))!年2月至“))*年+月# 广东粮食政策性财务挂帐!-,+亿元# 粮食亏损数额只占全国的“,!-$$“))*年.月至!##%年.月# 新一轮政策性粮食亏损挂帐达“!亿元$ 国有粮食企业改革面临(老人%老粮%老帐)的沉重负担$!+“地方政府缺少粮食进出口经营权$ 目前#国家将粮食进出口经营权主要交由中粮%北粮和吉粮等少数特大型国有企业$ 广东进口粮食须经手这些企业#并支付较高的手续费#且粮价%质量%数量和时机都难以控制# 给广东的粮食调控带来很大困难$ 尽管广东财力雄厚%外汇储备充足#但在现行体制下仍难以调控自身粮食需求$ 一些准备到海外投巨资建设粮食生产基地的民营企业也因担心进口受限而难下决心$!“$粮食储备问题!““高标准仓容和珠三角地区仓容不足$ 全省-#年代以前建成仓容占全部仓容的!),2$#急需大修仓容占!2,-$#待报废的仓容占.,-$$ 仓容+万/以上且具备较高机械化程度的粮库仅2.个# 仓容能力不到全部仓容的一半$ 仓容地区分布不尽合理#珠三角地区仓容明显不足$!!“粮食轮换体制僵硬$ 现行的储备粮管理办法对轮换时间规定过死#而定期轮换%集中抛售和购进储备粮#很容易造成粮价大起大落$ 粮食期货市场不发达%期货品种过少#储备粮采购缺少价格避险机制$表#!%&!年广东主要农产品收益比较!元&’(!“柑桔“)#-+,.+蔬菜!2-#“,*+荔枝“--#!,*+茶叶2+.),2+甘蔗“!%.,2+烤烟!“!-,-+晚稻%*“,“+早稻-2,2+资料来源*+!##!年度广东省主要农产品生产成本与收益资料汇编,)-洪凯*销区大省广东粮食安全问题与政策建议第!“卷农业现代化研究!#“一些地区县级粮食风险金到位率低# 广东各地粮食风险金到位情况总体较好$但是少数市县粮食风险金的到位率较低# 一些地方的粮食企业为逃避农发行监管$与财政联手自行冲账$也影响了粮食风险金考核指标的完成#!$“储备粮结构单一# 广东粮食储备品种主要是早籼稻$从应急的角度看$应有一定量的大米现货# 广东粮食缺口最大的玉米和大豆没有政府储备$主要依靠市场及加工企业的商品储备#!%“粮食应急预案对价格波动干预目标的规定不具体# 再造粮食应急预案未规定具体的价格波动干预目标$不便操作# 应急预案的调控手段主要是抛售储备粮$手段也过于单一# 粮食储备全部放在国有企业的做法$固然便于政府应急调度$但操作成本高于社会招标储备#!&“粮食安全预警和信息采集落后# 目前国内粮食安全预警研究主要借用宏观经济预警系统原理给出理论模型$在指标选择%数据标度及警度分析指标等方面尚存在较大争议$现有理论模型均未经过数据检验$可靠性较差# 粮食信息主要为批发市场和集贸市场价格和粮食播种面积统计# 对国内外的粮食生产%供给%需求和流通等信息的全方位动态实时收集和加工整理分析还很不充分$也缺少信息采集种类%频率%内容%格式及报告对象等信息采集具体操作的行政法规#!广东粮食供求预测与粮食安全环境评价初步预测&!’(%年广东省户籍人口将达)’$’万$常住人口超过*亿# 全省粮食需求将增加*+,’(%,$ 口粮需求下降(+,’(%,# 耕地面积减少-,左右$水稻单产提高“%+,’(%++./0123!目前已报道的世界水稻最高单产为*“4%56123!中国福建“$袁隆平院士在海南大面积试种的超级稻单位达(356123$湖南推广3&4“万123超级稻的平均单产为 (+4%56123$3++-年广东水稻单产仅为%4)“56123“#冬种旱粮播种面积增加3’-倍$粮食损耗率下降3’-个百分点$ 全省粮食综合生产能力实现与粮食需求的同步增长$口粮保障能力明显提高$水稻基本满足口粮需求$粮食缺口主要为饲用玉米%榨油大豆和加工小麦#未来(+年$ 国内粮食生产将进一步向主产区集中$粮食主销区将承担确保口粮和保留相当水平粮食综合生产能力的义务# 粮食流通企业及流通渠道将进一步整合$市场集中度提高# 粮油连锁经营%粮食期货等新兴业态将成为粮食流通的重要渠道#未来(+年$世界人口增速将明显放缓$受前苏东地区及非洲恢复粮食生产能力%超级育种技术普及和国际农产品贸易自由化加速等三大因素主导$世界粮食总产量将保持(4%7’!,年均增长$ 快于同期人口增长$ 粮价增长将低于同期物价增长$中长期粮食供给面临过剩# 可以预计&只要不同时出现世界主要产粮国均对我国实行粮食禁运%大规模战乱%连续两年以上的严重自然灾害和国内经济崩溃$广东完全有条件适度利用国际粮源#“未来#$年广东粮食安全目标与政策建议广东粮食安全的总体目标可确定为&完善粮食市场体系$充分发挥市场对粮食安全%流通与消费的基础配置作用$全面提高粮食综合生产能力和政府粮食调控能力$确保粮食安全$增加农民收入$减轻财政负担# 到!+*%年$全省按户籍居民口粮自给率达到*++,$粮食总产量达到*8++万5$粮食播种面积稳定在3&4“万123以上$全社会粮食库存量保持在**++万5以上#“%#稳步提高粮食综合生产能力!*“落实基本农田保护(五不准)$加强耕地保护# 进一步清理整顿各类开发区%积极促进各类企业进入工业园区%提高乡镇企业区域集中度# 适当提高单位土地投资限额%农地补偿标准和政府房地产税费标准$进一步提高土地集约利用程度# 加强土地整理与土地复垦$加速普及卫星遥感和土地综合管理信息系统等先进技术#!3“提高种粮效益%稳定粮食播种面积# 一是大力推广冬种甜玉米%马铃薯和番薯等高产%高效旱粮作物!调查表明$广东冬种旱粮平均收益高出水稻种植3’-倍“# 在珠三角地区推广菜地夏季轮种水稻!轮种水稻可有效解决菜地重茬导致的蔬菜品质下降和夏天蔬菜产量低%效益差问题$还可增收一季水稻“*二是通过提高粮食直接补贴标准%扩大补贴规模%落实粮食主产区大型农机具和农业基础投资补贴%保护价收购和控制农资价格过快上涨等各项惠农政策$大力发展优质%有机和无公害粮食品种%延长产业。