自然垄断产业的放松管制和管制改革 一、自然垄断产业放松管制和管制改革的国际经验 20世纪70年代末是世界范围内国有企业从扩张走向收缩的转折点在此以前，世界上很多国家都对传统理论认定的自然垄断产业的价格和市场准入实行严格管制，通常的做法是授权某家企业主要是国有企业垄断一个产业或特定区域内某个产业的全部生产或服务，并由政府管制来维持这家企业在市场上的垄断地位但是，自此以后自然垄断产业所处的环境发生了较大变化自然垄断产业内的企业特别是国有企业纷纷采取与已经变化了的环境相适应的变革措施，私有化和非国有化的趋势日渐增强 1.放松管制大体是沿着国有企业→公共法人→公私混合企业→私有企业的路径进行 日本国铁是自然垄断产业从国有企业出发，依次经过公共法人、公私混合企业，最终改组成私有企业的典型（广冈治哉，1996）日本国铁在1906年对17家私有铁道公司实行国有化以后，直到第二次世界大战结束一直作为铁道院、铁道部等的官厅垄断企业而运营这类企业是国家行政机构的附属物，不具有独立的法人地位，企业的财务、会计、人事等一切问题均由有关行政部门管理和控制1949年改组成具有独立法人资格的公共企业。
但由于官僚方面希望尽量保留官厅企业由官僚支配的性质而在经营形态上存在内部缺陷：预算、董事人选、运价、重要设施的投资等经营事项广泛地受到来自国会、政府的外部干预，经营者决策的余地小、经营责任不明确，缺乏生产率意识和成本意识1986年11月日本国会批准了分割国铁并进行民营化的法律，把国铁按地区分割成6个旅客铁道股份公司和1个全国性货物铁道股份公司，设立日本电讯(Nippon Telecom)股份公司、铁道信息系统股份公司和铁道综合技术研究所各公司的股票根据经济核算的程度逐渐公开上市，有关法律没有规定政府持有股票的义务这次分割民营化结束了官僚划一的经营体制，实现了企业灵活决策和自主经营有关铁道公司认真分析铁道与航空等其他运输方式之间的竞争关系和补充关系，强化市场指向的经营战略，不断开发新的商品、服务和铁道以外的关联事业1993年9月各铁道公司的股票成功上市注：当然，关于日本国铁民营化在日本还存在各种争议例如，货物铁道问题民营化以后，货物运输基本上依靠长期租用旅客铁道公司的线路，租用费按由货物运输产生的费用再加上1%的佣金来计算尤其是近年来经济不景气使货运量减少，汽车货运部分地替代了铁道货运，铁道货运再次陷入赤字经营。
在这一背景下，已经有人主张货运与客运实行区域性一体化经营的意见（广冈治哉，1996） 2.随着环境变化适时剥离竞争性业务 随着环境的变化，把某个产业的所有环节统统视为自然垄断的传统观点，已经不能反映这些产业的现时特性原因在于，技术革新等因素可能改变传统理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基础，产生约瑟夫·斯蒂格利茨(1999)所说的混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占对这类混合产业结构必须改革管制框架，适时将竞争性业务从垄断性业务中剥离出来，并防止仍居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节在这方面，英国邮政总局提供了值得重视的经验邮政总局是目前英国最大的按国有企业管理模式运作的企业，是英国仅存的几家大型国有企业之一在法律的保护下，目前邮政总局独家经营着邮资低于1英镑的所有国内信函，但是包裹、邮政特快、印刷品、出国信函、邮资高于1英镑的信函和门市服务均不在其垄断范围之列有关竞争性业务从垄断性业务中剥离出去的详细情况，如表1所示 表1 英国邮政总局对竞争性业务的剥离 时间 事件 1969年 国会通过邮局法案，废除原邮政总局长，将邮政、电讯和汇款等相关业务转予 新的国有机构——邮政总局，并授权其独家经营信件和电讯业务的垄断权； 1977年9月 政府宣布将电讯业务从邮政总局剥离出来并成立单独的公司； 1981年10月 邮政总局承担的电讯职能正式移交给英国电讯，邮政业务（包括门市和汇款 业务）仍由邮政总局经营； 1986年 将邮政总局按业务性质划分为皇家邮件（信件）、邮局门市（财务和零售服 务）、包裹（包裹和邮政快件）和Cirobank银行（银行服务）四部分； 1988年6月 政府宣布将Cirobank银行出售给私有企业，并于1997年7月成交； 1997年 政府宣布在继续保留其国有性质的同时给予邮政总局新的商业自由，使其在 国内和海外都有较强的竞争能力。
资料来源：作者据理查德·亚当斯(1999)整理 3.国有企业的商业目标和社会目标相分离 从历史上看，国家建立国有企业都是以整个国家的发展和稳定为基本出发点政府总是赋予国有企业经济和社会双重目标，使得国有企业一方面受其企业性质作用而必须追求商业目标，即追求盈利的最大化和自身的发展；另一方面为适应社会发展和稳定又不得不承担非商业性目标，如提供比本身经营需要多得多的就业岗位、承担普遍服务的职能双重目标的存在，造成国有企业与非国有企业竞争条件的不平等，致使无法运用财务会计制度和其他评价纯商业目标企业的方法来评价国有企业，更无法追究和承担经营不善的责任因此．为使国有企业提高运营效率，必须强化企业的商业目标、弱化非商业目标，尽可能把国有企业承担的目标分离出去在两种目标分离以后，管制某个产业的规章条例应对该产业内的所有企业同样适用除非要求所有国有企业和非国有企业同样承担某种社会目标，不应单独要求国有企业去承担额外的社会目标原则上讲，政府不能要求国有企业去执行一种将会减少其收人或增加其成本的非商业目标，除非政府对所减少的收入或所增加的成本向国有企业提供相应补偿 二、垂直一体化的分解与竞争性结构的形成 放松管制以前，自然垄断产业基本上是采取垂直一体化的组织结构，即单一厂商垄断整个产业产品或服务的生产、输送和销售的所有环节（如表2所示）。
近年来的放松管制几乎都是从垂直一体化的分解开始，把自然垄断产业链上产品或服务的生产从长距离输送和市内分销等下游环节独立出来，营造上游产品或服务的竞争性结构从管理和控制角度看，垂直一体化的实质是利用厂商内部或行政手段来处理业务，而非垂直一体化则是以市场手段和竞争机制来取代厂商内部或行政手段的一种体制调整 表2 自然垄断产业的垂直结构 产业 垂直结构 电力产业 发电厂发电→输电网输电→配电网配电→用户用电 铁路运输 旅客→车站→铁轨→车站→旅客 供水产业 自来水加工厂→输水管网→区域分销→用户用水→污水处理 供气产业 煤气生产或天然气开采→长距离输气→市内分销→用户用气 资料来源：作者整理 从理论上讲，垂直一体化和非垂直一体化各有优缺点自然垄断产业究竟是应该采用哪一种结构，没有非此即彼的标准答案，而是取决于特定产业的技术经济特点和技术革新、体制背景等因素对于放松管制前世界各国多在自然垄断产业采取垂直一体化的结构这一现象，从当时的背景和环境看有其合理性1)在自然垄断产业的初期阶段，电网、铁轨、输水管网很自然地由产业内的大厂商自己建设，不可能形成后来那样错综复杂的网络，没有把各个环节分离和独立经营的基础；(2)受规模经济带来的成本节约的刺激，产业内存在垂直一体化的倾向；(3)当时在实践上人们对垄断企业内部购买和使用生产要素上存在的低效率认识不足，商业目标和社会目标的混杂以及政府的补贴使人们对垄断的低效率缺乏感知；(4)受当时的技术条件和管理经验制约，垂直一体化对于保障这类重要产业安全、稳定运行起着关键作用。
自20世纪70年代末期以来，导致发达国家纷纷在自然垄断产业放松管制和分解垂直一体化结构的因素可以归纳为以下几点：(1)70年代发生了两次石油危机，石油价格大幅度提高使各工业发达国家处于停滞状态，财政赤字扩大在这种情况下，减少对自然垄断产业的财政补贴，寻求能有效提高这类产业效率的新的管制机制成为这些国家政府共同关注的问题；(2)公众对受管制产业的低效率逐渐有所感知，改进这些产业效率和服务质量的呼声日渐高涨；(3)以信息和自动化技术为代表的技术革新削弱了垂直一体化以及由政府管制来维持整个产业垄断结构的基础；(4)70年代以来风起云涌的全球化浪潮受到自然垄断产业垂直一体化的阻碍此外、美国、英国、日本等国放松管制在实践上取得的巨大成功，也吸引其他国家仿效 我们以电力产业为例来说明垂直一体化的分解与竞争性结构的形成电力既是一种重要的能源，又是一种特殊的商品它属于无体物，既不能储藏也不能预支，只能边生产、边使用从生产序列的技术构成看，电力产业由发电厂、输电网路、配电网路和用户等垂直相关的环节组成，（注：此外，电力产业链还包括保证安全可靠运行的继电保护装置、安全自动装置、调度自动化系统和电力通信等辅助环节。
而且各环节间要求保持高度协调从国际经验看，对电力产业各环节间垂直关系的处理基本上有垂直一体化、部分非垂直一体化和完全非垂直一体化三种方式（表3） 表3 可供选择的电力产业结构 类 型 上下游关系 代表国家 垂直一体化 发、输、配一体化1 / 1。