中国交通专题 第一期 2011年12月关于中国铁路运输定价的新思索John Scales, Gerald Ollivier 和Paul Amos世界银行驻华代表处中国铁路运价的制定和管理机制从上世纪五十年头的统一低运价体系逐步演化成为今日的以回收总成本为目标、又具有肯定价格差异的运价体系由国家负责价格体系和票价水平的制度没有变更近三十年来，中国经济的发展给铁路经营环境带来了四个结构性的变更：第一，来自其它交通模式的激烈竞争减弱了铁路的市场优势；其次，通过供应多种服务选择、提高网络通行实力，铁路网络的扩展基本解决了过去铁路运输实力不足、只能担当配给运输服务的问题；第三，在保持铁路运价稳定的大前提下，中国铁路须要获得新的营业收入来偿还仍在增加的债务；第四，随着经济的发展、居民的脱贫，平均收入在不断提高，过去以担当社会责任为主要目标的铁路客运运价制度可变得更有针对性当然考虑人民的经济承受实力仍旧是个主要政策目标总而言之，国家铁路定价制度是否应当进一步放宽？本文提出了一些关于铁路定价和管理的新建议，其目的是在保持运价稳定的大前提下，刺激铁路内部经济活力、优化新增运能的运用和经济收益、提高铁路营业收入、满意乘客需求、建立更加便利、经济的运输系统，供中国政府参考。
中国铁路运输定价的沿革中国铁路货运和客运运价始终实行国家定价制，由国家发展和改革委员会（简称国家发改委）——国务院的宏观经济管理部门负责管理国家发改委负责管理中国铁路以及跨省铁路合资企业和地方铁路的运价1949年后，中国铁路被逐步整合为一个统一的系统，并采纳国家定价制1955年，全国范围内实行统一的货运价格（每吨公里统一单价）和客运价格（每人公里统一单价）该系统降低了中国铁路运价，以支持其他行业发展，抑制通货膨胀 该系统始终沿用至1982年1982年起，在国家整体经济改革的大背景下，同时相识到须要增加收入来筹集铁路系统建设的资金，中国政府实行了一个相对较为多元化定价机制依据产品类型，分为九个大的货运价格类别随后，又引入了国家铁路建设附加费，对全部货运征收此项费用，以满意基础设施投资的资金需求铁路客运价格也有所调整，依据不同的服务质量水平，实行不同的定价，高等级出行收取较高票价 1991年，新的《铁路法》起先实施，价格制定的责任平衡也随之变更铁道部提出建立以国家为指导的定价体系，并将此项方案提交国家发展和改革委员会（2003年之前为国家计委）该方案经国家发改委修订并批准后，铁道部指令下属的18个区域铁路管理局来详细实施新的定价制度。
1998年《价格法》颁布后，公共服务产品定价公共听证制度在中国大面积推广应用，铁路定价的透亮度也日益提高2002年国家计委主办了公众听证会，随之制定了一系列相关政策依据这些政策，铁道路可以在特定时间段在肯定范围内（例如节假日和春节）调整铁路运价随着运输市场竞争的日益激烈，铁路货运价格每年都要有所调整，针对某些列车类型还制定了特地的定价政策因此，中国铁路货运和客运定价体系逐步由统肯定价和人为低价的状态，逐步向以收回铁路总成本的须要为基础的同时具有有限的差别性和敏捷性的体系转变虽然铁道部“定价规划”的角色有所增加，国家对铁路运输实际价格水平和结构的监督和监管仍在持续国际阅历在发展的早期，世界上主要铁路国家的政府也实行了比较严格的铁路定价制度在发展过程中，大多数国家都对其定价制度进行不断调整，将更多的定价权下放给铁路运营商剩余的政府角色往往用来监管货运定价权的滥用，或者在客运定价上赐予特殊的社会保障例如，北美有着与中国类似的浩大的货运铁路66037系统，他们的货运定价和监管体系产生了特别多样的运价，货运商和铁路运营商往往干脆协商签署合同，他们不只针对宽泛的商品类别，还细化到详细的客户、产业和线路，以赢得与道路运输之间的竞争，争取更多的客户。
再举个例子，与中国相类似，欧盟也有浩大的城际铁路客运网络，但他们给乘客供应了宽泛的、敏捷的车票类型和价格选择区间来吸引有城际交通需求的人群，不管这些乘客是出于商业、个人目的或者为了旅游这和民航运输类似为什么保持现有的铁路定价中国铁路定价系统的起源反映了中国当时政治上的优先考虑但探寻一下为什么中国中心政府可能不须要这么坚决的维持铁路国家定价权也是特别有益的（铁道部权利较小，铁路局的角色几乎可以忽视）尤其是在中心政府没有在其他运输服务行业，例如民航、道路运输和内河航运，实行中心定价制的状况下，这个问题尤其重要但是，我们信任也的确有一些历史缘由支持较为严格地限制铁路定价的做法首先，中国铁路运输服务是近乎垄断性的当只有一个单一机构或组织供应如此重要的社会运输服务时，政府有义务确认价格的合理性其次，在过去很长一段时间，中国铁路行业并不须要更大的定价敏捷性，以吸引新的客源中国铁路是世界上迄今为止最为繁忙的铁路网络在许多线路上，运输需求始终远超过供应实力由于没有实力来担当额外的运输量，中国铁路没有必要开发新的服务来吸引新的顾客当然，定价自由权也可以用来“阻挡”额外的运输需求，但是中国政府往往依据其优先领域（例如煤车到火电站、假日高峰期间客运火车等）配给运力，同时激励中国铁路提高其长期运能。
再次，始终到最近几年，集中的定价体系还为中国铁路带来了足够的收益直到2003年左右，运输价格和铁路建设附加费以及其它一些收入来源，给中国铁路带来了足够的收入个别线路国家赐予少量资金支持 第四，出于对社会低收入群体以及大量的农夫工以及学生的长途出行的可支付实力考虑，客运价格也实行中心定价制度 上述这些因素综合起来就形成了一道看起来特别坚实的障碍，阻挡了定价的改革事实上，价格的重新设计不是一个主要的政策问题或者即使它曾经是一个重要的政策问题，但也没能冲破决策者的顾虑或者固守既有制度的惯性但是，我们认为，随着市场力气不断加压，铁路定价改革已经势在必行为什么要进一步改革铁路定价让我们依次来考虑每个问题首先，有一些人认为中国铁路是垄断行业，但是这种垄断在今日只是铁路行业内的垄断，并不是对整个内陆交通的垄断1982年铁路运输在货运和城际客运市场的确占据了主导地位但从那时起，特殊是最近十年，马路运输、内河航运和民航运输实现了飞跃式发展，而铁路运输的市场占有率急剧下降，在其经营的大部分运输市场上远不再处于垄断地位，必需与其他运输模式竞争当然，中国铁路在部分特定市场（取决于货物门类和线路）仍占优势这些证明白政府总体监管的合理性，但并不意味着有必要由国家来批准和监管全部的铁路运价。
在运力利用率方面，随着铁路发展中长期规划的逐步实施，中国最繁忙铁路走廊上的总运力将增加一倍以上中国公共铁路网络将由2005年的75,000公里增长到2020年的120,000公里到2020年，中国半数以上的铁路将实现复线或电气化或两者兼备中国高速客运专线将建成比世界其它高铁线路总和还要长的网络，高铁客运专线还将释放现有线路的运能，以满意货运需求三个新的区域城际系统将为主要的城市群供应服务到2020年，以中国十大煤田为基础的高运能煤炭运输通道将供应约20亿吨的年运煤量该规划将开拓一个新时代，中国铁路管理者将第一次面临前所未有的形势：他们必需主动地推销运能而不是去配给供应，包括怎么去推销空余的货运和客运的运能全球阅历表明：定价功能限制和针对详细市场敏捷定价将是铁路运输与其它运输方式绽开竞争的基本手段获得足够的运价收益可能重新变成一个关键问题良好的定价机制的主要功能之一就是获得足够的收入来维持其行业的持续发展中国的铁路发展中长期规划可以说是迄今为止在任何一个国家实施的最大的整合铁路投资的项目，从长期来看无疑会给中国带来经济收益但是为整个社会服务几十年甚至几百年的基础设施投资能够在短期偿款是特别罕见的。
在近期会产生巨大的债务为了降低铁道部需寻求中心预算的风险，考虑到目前中国的政策重点是维持整体价格的稳定性，应主要通过吸引新的乘客和货运客户来增加营业收入为此，须要赐予铁道部更大的定价自由，这不是说统盘涨票价，而是更好地按产品、价格和包装夺身定价，以满意不同的需求北美和欧洲国家通过采纳这样的市场定价机制，铁路平均运价一般有所降低，资产利用效率提高，服务水平提高，营业收入增长鉴于中国铁路系统在维护区域和社会和谐方面的重要作用，铁路客运价格的经济可承受性自然必需赐予重视然而，中国现有的客运价格管理框架建立于1982年，当时中国的人均GDP 按现价不到当前水平的十六分之一（按不变价大约是当前GDP 水平的特别之一），当时贫困率超过50%，而目前已降到10%左右可以说，这个客运价格管理框架在1982年是铁路运价监管之必需，但是到了今日，它应当演化成为与非高峰期低票价相协作的、更有针对性的干预不同国家实行了不同的方式来应对这一挑战一些国家为特殊社会群体供应特地的实惠票价；一些国家允许一年内规定次数的实惠票价出行；一些国家规定基本价格种类，允许铁路企业针对其他服务，例如豪华级服务、有限制的车票、高峰时段车票实行市场定价；还有一些国家在低需求时段供应以市场为导向的高折扣票。
运输价格依据不同的运用者群体、服务种类、票务状况、一天内的时间段或者一周内的详细日期而有所不同，为此，中国铁路须要建立一个更精密的票务零售系统目前，中国铁路正在建立新的票务系统，但只有被用来执行这样更精密的定价系统，这套票务系统方能获得其全部投资效益为此，铁道部须要更大的定价自由在中国运输产业和经济模式的动态背景下，这些变更从总体看体现了中国铁路运营面临的巨大转变我们认为，这种转变也证明白政府重新谛视铁路定价制度改革的必要性关于定价改革的一些新建议毫无疑问, 我们认为，中国铁路应当有更大的定价自主权，但如何着手改革运价制度，还要取决于中国的决策者以下是供决策者参考的一些建议：∙ 逐步削减国家对客运票价定价规定的范围，只用一些特定的条款以及条件来规定平均票价或几种特殊票价除了上述的几种由国家规定的平均票价或特殊票价外，中国铁路可以依据调整的条款和条件，依据市场需求确定较高和较低的票价标准（例如对于提前购买非高峰期车票赐予较低的票价），而且不须要获得国家对每次调整的批准；∙ 选择一条运营实力过剩的现有客运线路，对一部分车票试行按市场需求定价以市场为基础的定价能够按各类乘客的不同需求敏捷调整供需关系，使票价在更大幅度中浮动，有的票价高于现有，有的票价低于现有，从而维持平均票价的稳定。
∙ 依据详细的货运要求制定更为细致的条款和条件以及预制相适应的更加多样的货运价格 （这些详细的条款和条件可以包括如最小发货量、列车服务种类、保证货运装载车皮的配备、装载和卸载时间的上限等）；∙ 对于各种交通方式竞争激励的货运线路和货运类型（例如铁路与水运，高中国交通专题 世界银行驻华代表处 第一期 2011年12月速马路并行的状况，或者货运类型如国际集装箱），免除货运线路和货运价格类型的定价管制，同时建立肯定的申诉和争议解决程序，从而在顾客投诉滥用市场优势时有程序可依；∙ 建立“敏捷区间”（亦即在规定的货运价格上下浮动的百分比区间），从而允许中国铁路市场营销人员更好地适应每个发货人的详细需求；∙ 允许铁路与其客户干脆协商运输合同（包括运价），当然这必需在铁道部的监管下，合同的实惠价格必需在铁道部的许可范围之内，并且相关机构认可没有造成不合理竞争这种合同价也可能使得客户选择通过提高运价购买更高的服务水平这些建议可以供应一个起点目前在一些铁路运输线路上已经有一些敏捷变通的处理毫无疑问，通过国家发改委和铁道部的合作，中国可以建立一个新的铁路定价和监管体系，以更好地为客户供应服务，为中国铁路和中国全社会带来更大的经济效益。
John Scales 是世界银行驻华代表处交通部门主任，Gerald Ollivier 是世界银行驻华代表处高级交通专家。