农村义务教育政策的演变与效果分析摘要：社会主义新农村建设是2005年10月，在中国共产党十六届五中全会的《十一五规划纲要建议》通过的，并形成后来的二十字方针，农村义务教育是实现乡风文明的必要条件因此农村义务教育作为新农村建设的一个最重要、最基础方面，其发展好坏与新农村建设成败息息相关，从农村义务教育政策的演变过程分析其过程中所产生的效果，看农村义务教育在社会主义新农村建设中的乡风文明的重要意义及至整个社会主义现代化实现教育公平中的参考价值关键词：新农村建设；农村义务教育；政策的演变;参考价值1978年一声春雷巨响，党的十一届三中全会在北京胜利召开，人民的教育事业迎来了新的春天，自此以来我国农村义务教育取得了巨大的成绩现在，农村义务教育全面纳入国家财政保障体系，“两免一补”真正落实，即免除学杂费、免费提供教科书，农庭困难学生享受寄宿补助生活费农村教师队伍素质整体提高，国家“两基”攻坚计划即；基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文肓基本完成回顾改革开放三十多年来农村义务教育发展历程，借鉴得与失，总结取成功经验与失败教训，对于社会主义新农村建设以及未来农村义务教育发展提供积极参考具有重要意义，在现阶段落实党对农村义务教育的各项政策，特别是党的十七届三中全会提出的“大力办好农村教育事业”的总体要求和“农村人人享有接受良好教育的机会”[i]的历史性任务，具有重要的指导作用和现实价值，关系着社会主义现代化的进程。
根据农村义务教育发展的进程、改革的深度，从1979到今大致分为三个阶段：第一阶段1979－1993年为农村义务教育改革推进阶段，第二阶段1994－2005年为农村义务教育发展深入阶段，最后一阶段为2006年至今为农村全面义务教育新阶段一、农村义务教育改革推进阶段（1979－1993）（一）主要内容和特点1、管理体制上1978年党的十一届三中全会后进入改革开放的新时期，农村的义务教育改革亦在其中，由过去的计划经济向市场经济转变，农村义务教育管理体制亦由计划变为以民为主：1985年中共中央关于教育体制改革的决定提出由地方负责分组管理的财政体制，1986年中华人民共和国义务教育法规定，义务教育在国务院领导下实行地方负责分级管理，同进提出谁办学谁掏钱，但并未对各级政府作出具体规定到1993年的时候中国教育的发展纲要写到要继续完善分组办学，分级管理的体制，只是明确了发展方向，仍没有具体的责任分工2、教育经费保障制度及投入这一时期的农村教育改革把教育资源向重点地区集中，加之以民为主的办学体制其政府的投入在农村偏远地区远远不足，教育经费也无法得到充分保证沿着以往建设重点中小学为考大学的思路，经费偏向于重点小学，偏远地区的学校被大量削减或合并。
1992年4月中华人民共和国义务教育法细则进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确3、教育质量和教材受历史和政策影响，这一时期农村老师质量和教学质量总体上比较差；教材全国统一性程度高、更新速度较慢、比较程式化，但由于一直沿用，所以有教师们有较深刻的教学实践经验，同学们则在不同级别间有共同的话题曾于1966－1976年下乡的教育人才和教育基金，因发展重点为考大学准备的中小学而转移到城市1980年中共中央关于普及小学教育的若干决定，提出要基本普及小学教育4、基础设施教学楼，教学器材除了重点中小学有较大改善外，其他变化不大1986年9月国务院办公厅关于转发国家教育委员会等部门实施《义务教育法》若干问题的意见规定：农村中小学建设投资，以乡、村自筹建设为主当地人民政府有困难的地方，酌情予以补助各地方政府缺乏资金，转向民间筹资，全国范围内新建校舍较少，但呐喊声越来越强烈二）政策出台原因从1979年到1993年国家对农村义务教育改革政策的出台，其一是为了适应历史环境的需要，新的历史时期到来改变过去的历史原因造成基础教育落后包括教学质量差、学习氛围不浓厚，因此1980年是中共中央强调发展基础教育其二是适应改革开放大的背景潮流，改革开放发展经济的大环境下各项事业都需要支持经济的发展，人才作为其基础作用，基础教育不可忽视，这一时期中央特别重视发展为考大学作准备的重点中小学，虽然造成一定的偏差。
其三教育自己的特点决定其要改革，教育具有其社会的属性，每一个公民都需要有受教育的权力也即是发展自己的权力，宪法规定每一个公民都享有受教育的权利，因此1986年义务教育法出台三）政策产生效果1、就学率由于经验和考虑不足，这一时期政策出台与整体发展环境不相协调，就学率反而下降其一是政府投入不足，造成偏远地区义务教育畸形发展，主要表现在：地方政府和学校为了教学的正常运转，在投政府投入不足的情况下转向学生收取过重的学费学费偏高，许多人读不起书其二是经济形势变化太快，改革开放城乡差距逐步扩大，城乡之间收入也逐步扩大，农民为摆脱贫困，开始进城务工，而城市正需要大量廉价劳动力刺激了进城务工的农民，对于家庭困难的学生读书并不是一个好的选择方式，失学率由原来的4.8%上升到7.3%其三是因非重点中学投入不足，造成教学质量较差，升学率下降， 1977年的升学率为90.8%到1982年只有62.6%，因而失义务教育就学率也下降[ii]，其中1987－1993年全国县乡小学的在校生人数由1168万人减少到10903万人，同比减少6.7%；中学生在校人数由3568万人减少到3393万人，同比减少4.9%[iii]。
2、教育质量重视课堂教学、重视教师的中心作用、重视书本知识传授是这一时期的重要特征抓双基即：基本知识、基本技能，造成学生负担过重，但对教育质量在发展方向上比较重视和关注：1983年，邓小平同志提出教育要面向世界，面向未来，面向现代化；1985年5月，我国发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，以“三个面向”为指针，阐述了新时期教育改革与发展的大框架，同时指出培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义“四有新人”的教育主张和宗旨1993年2月，原国家教育委员会制订发布的《中国教育改革和发展纲要》，使邓小平同志的关于“三个面向”的教育战略思想得以进一步落实，确立了新时期乃至21世纪教育改革与发展的思路、内容和步骤，其所贯串的思想仍然是以“三个面向”为指导的素质教育思想，变“应试教育”为“素质教育”3、均衡性发展政策不均衡，对重点中小学校特别是对为考大学作准备的中小学校在资金、人才、教学设备设施方面都有较大的倾斜地域不均衡开始扩大，东、中、西经济水平发展越来越不平衡，经济对人才的诱惑势不可挡，加之以民为主的教育投资方式使不发达地区限入困境有学者认为：对不发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的对发达地区教育成本补偿机制。
发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的二、农村义务教育发展深入阶段（1993－2005）（一）主要内容和特点1、管理体制上以县为主的管理体制为主，并走向成熟国家为了挽回重心过低而造成的损失，明确农村县级政府经费统筹管理权，并且加大了中央政府和省级政府对农村义务教育的支持力度[iv]2、教育经费上收费制度和经费保障制度及投入1994年国务院发布《中国教育改革和发展纲要》实施意见指出：县级政府在组织义务教育方面负有主要责任，包括统筹经费，调配和管理中小学校长、教师；乡镇负责义务教育的具体工作，包括征收教育附加费、筹措初中基建费；村负责小学基建费我国的农村义务教育在03年农村税费改革前基本上采取了“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式，作为义务教育部分的初中教育和小学教育，费用实际上是由农民来承担农村税费改革后，明确了“以县为主”的农村义务教育办学体制，保证了教师工资的发放，但由于县乡财政的普遍困难，教师工资部分占据了财政支出的相当部分，普遍在50%以上，财政投入严重满足不了对农村义务教育的支持。
二）政策出台原因经济发展水平不断上升和国家税费政策不断变化是造成这一时候农村义务教育不断发展改变的重要原因继东南沿海开放以来，国家经济发展的重点及扶持政策先后实施西部大开发战略，振兴东北老工业基地，中部崛起等，GDP连年增长保持在10%以上，对农村义务教育的支持逐步加大由于经济的发展，第二、三产业产值分别超过第一产业，并且比重越来越大城乡差距扩大，税费改革进一步一进行，先是农村税收支持城市逐步转向减轻税费甚至免除税费支持农村三）政策产生效果1、就学率就学率波动起伏是这一时期的显著特征一方面是因为社会和国家越来越重视教育，并认为教育是未来的希望所在，积极送孩子上学但另一方面因投入较高，税费较重，贫困地区读不起书的依然较多，通过社会途径的社会募捐虽然起了很多作用，像希望工程等，但仍不是釜底抽薪的做法尽管政府通过各种努力，规范管理制度，改革税费制度如：1995年8月，国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见规定：各地应当针对农村教育附加费征收、管理、使用中存在的问题，根据教育法和国务院的有关规定，进一步完善农村教育附加费的征管办法，加强管理，切实做到足额征收，并保证主要用于义务教育，不得挪作他用[v]；从2001年开始税费改革，其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。
三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资[vi]；经过十几年的努力“两基”仍然没有办法达到90%农村中小学就学率也只有90%多一点2、教育质量教育质量颇受非议，并认为这一时间期教育教育不符合发展要求，素质教育被轰轰烈烈地推上台1999年2月，国务院批转实施国家教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其更是在突出位置再次重申关于“素质教育”的思想，其第一部分，以“实施‘跨世纪素质教育工程’，提高国民素质”为标题，强调“实施‘跨世纪素质教育工程’，整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开，其主题依然是推进素质教育又是在此时，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》发布，一个实施素质教育的新浪潮，又在我国形成又过了一年多，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，再次强调“深化教育教学改革，扎实推进素质教育”1997年10月29日，国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》强调：“在中小学全面贯彻国家的教育方针，积极推进素质教育，已经是摆在我们面前的刻不容缓的重大任务。
1999年，国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出，实施“跨世纪素质教育工程”，整体推进素质教育，拉开了素质教育从典型示范转向整体推进和制度创新的序幕同年，中共中央、国务院作出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了以素质教育为主题的全国教育工作会议，进一步强调了实施素质教育的重要性和必要性，明确了素质教育的内涵，以及实施素质教育的具体举措2001年，经国务院同意，教育部颁发了《基础教育课程改革纲要（试行）》，启动了新一轮基础教育课程改革[vii]3、均衡性发展教育投入在经济总量中分配不均衡，我国2000年，财政性教育经费占国民生产总值比重仅为2.82%，不仅远低于发达国家水平，而且低于最不发达国家水平[viii]有限的教育资源分配不公、严重失衡其一是城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配和占有的非均衡性[ix]有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势1993年，我国城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元差距分别为2倍1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村。