服务型政府行政裁决分析一、行政裁决该何去何从通说认为，行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为{1}.在我国，行政裁决是行政法学上一个非常重要的概念，同时也是实务部门一项重要的行政职能传统理论一直认为，“由法律授权的行政机关对特定的民事纠纷进行裁决，是当今世界许多国家普遍存在的一个事实，也是现代行政表现出的一个显著特点行政裁决的产生和发展适应和满足了社会经济发展的需要，是对国家职能分工的调整和完善，也是历史发展的一种趋势{2}然而，从行政实务领域来看，行政裁决制度并没有获得普遍的认同，特定民事纠纷的当事人总是希望案件能够由法院直接受理，行政机关也对于履行法定的裁决职能瞻前顾后，犹豫不定总体来看，我国行政裁决的基本功能没有得到很好的发挥，其原因主要有两个方面：首先，行政裁决派生于过去的计划经济体制，这使其在现实情况下的合理性受到质疑建国以后，我们借鉴苏联模式，建立了各种政治、经济、文化管理体制；国家对社会的控制非常严密，市民社会没有生成的空间，大多数事项都首先甚至最终通过行政途径获得调控和解决。
这样的理念很自然体现到了国家制定的法律之中，在我国较早期出台的《土地管理法》、《森林法》、《专利法》、《商标法》等法律当中都设置了一些“行政先行处理”程序行政裁决就是行政干预民事纠纷的重要手段之一，但是，随着我国市场经济的发展，国家和社会日益分离，行政权逐渐退出了一些社会领域，社会及其成员的自主权利不断丰富和完善根据“私法自治”的原理，政府最佳的角色似乎是“调停者”而不是“决定者”民事主体对于相互之间的法律纠纷不能协商解决的，应当根据民事法律向人民法院提起民事诉讼然而现在依然有不少法律规定了某些民事纠纷如果与行政管理职权密切相关，公民不能直接提起民事诉讼，而必须经过行政裁决这样的前置程序但面对变化了的社会现实，人们不禁要问，行政裁决是否还有存在的必要呢？其次，行政裁决长期缺乏健全的制度性规范行政裁决面对的是与行政管理密切相关的民事纠纷，这就要求行政裁决机关既要具备专门的行政专业素养，又能保持客观、中立的位置，理性的作出决定此种要求必须通过建立完善的行政裁决制度予以保障遗憾的是，目前我国既没有统一的行政裁决法律，也没有在专门的行政领域对行政裁决制度进行具体的规定，而仅仅在一些法律中作了模糊而笼统的规定。
如《土地管理法》第16条第一、第二款规定“土地所有权和适用权争议，有当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”，“单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理那么究竟行政机关应该如何受理土地权属争议，是否需要成立专门的裁决机构，裁决人员应当具备什么样的资格，裁决应当怎么进行，是否应当听取争议双方的意见，是否需要搜集证据、如何搜集证据，如何确认证据等规范都付阙如这种严重缺乏具体规则的行政裁决所导致的后果是，既不能保证立案程序的公平性，也不能确保实体处理结果的合法与准确性由于行政裁决是具体行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服的，有权依法向人民法院提起行政诉讼不少行政机关实施行政裁决不但没有及时消除社会矛盾，使民事纠纷偃旗息鼓，反而引发新的行政纠纷，这种“引火烧身”的结果着实让一些行政机关感到困惑，行政机关裁决民事纠纷究竟是否还有必要呢？二、服务型政府的功能定位任何行政法律制度都根植于其生存的环境之中，并与之休戚相关意欲判断行政裁决在当代存在的必要性与合理性，就必须将其置身于我国目前正在积极构建的服务型政府的背景下，服务型政府的功能定位将决定着行政裁决的发展方向。
经过30年的改革开放，我国的市场经济建设取得了举世瞩目的重大进展，社会和经济结构都发生了重大的变化，怎样改革行政管理体制，建设与之相匹配的政府管理模式业已成为关注的焦点问题2005年温家宝总理在十届人大三次会议上作的《政府工作报告》中正式提出建设服务型政府的目标，2007年胡锦涛总书记在党的《十七大报告》中指出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府服务型政府已被确立为我国各级政府及其职能部门为社会经济、文化发展提供更好的公共服务的基本价值目标在公共行政学上，一种较为学者们普遍接受的观点认为，服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府{3}如此定义服务型政府显然过于抽象与模糊，于是有学者提出服务型政府的基本内涵应当包括以下几点：“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”转变是服务型政府的发展目标：“依法行政”是服务型政府的行为准则：“顾客导向”是服务型政府的服务模式：“违法必究”是服务型政府的问责机制{4}.服务型政府在经济上主要职能是制定公平规则，确保市场经的有效运行，弥补市场之不足，为社会提供市场不能够提供的公共产品和服务；在政治上树立以民为本的治理理念，为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境；在社会问题上，从长远眼光、全局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展{5}.笔者认为，从行政法的视角看，就服务型政府的功能定位而言，首先应当将“服务”作为法的一般原则以指导公权力的行使，将为公民、法人或者其他组织提供良好的公共服务作为其行为的出发点和归宿。
为此，当其他的行政理念如秩序价值与服务理念相冲突时，应当以后者为优先考虑其次，在服务理念或者原则的指引下，应当重构或者调整目前的行政法律体系有些领域政府权力必须限制，给予行政相对人自由行动的空间，而政府只是通过制定行为规范，间接而消极地进行管理在有些领域，政府就必须摒弃消极的立场转而积极的通过自己的公权力行为进行直接的干预；但是不论何种立场，服务型政府与以往注重管制的政府形态都有天壤之别，这必然需要在政府行为上破除现有法制的“藩篱”，但脱离法制驾驭的“绝对权力”的任意驰骋无论如何将是一种危险，善良的行为也可能造成对行政相对人权利的伤害，因此，就需要新的行政法驾驭约束前述分析不难看出，服务型政府要求当代的公共行政必须具备以下几种行政职能：第一，管制行政职能传统意义上的管制行政也有称“规制行政”，是旨在通过限制私人的权利、自由，以实现行政目的的行政活动例如，交通规制、建筑规制、经济规制等这些都是通过规制个人及企业的活动，以维持秩序，或者实现防止危险的行政作用{6}规制行政经历了从消极的维持社会秩序的警察行政，到当代消极行政兼有为形成良好的自然环境、社会环境，而展开对私人的权利、自由施加制约的积极行政。
在市场经济的条件下，政府的公共权力需要从市场和社会适当地退出，但其中又要保留一定的管理职能，为经济活动和公民权利提供可靠的秩序保障第二，给付行政职能给付行政是从德国学者福斯多夫参考文献：{1}应松年．当代中国行政法．北京：中国方正出版社，2005:1105.{2}罗豪才．行政法学．北京：北京大学出版社，2000：219.{3}刘熙瑞．服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择．中国行政管理，2002，（7）.{4}中国行政管理学会课题组．服务型政府是我国行政改革的目标选择．中国行政管理，2005，（4）.{5}王丛虎．我国服务型政府的行政法分析．中国行政管理，2007，（6）:33.{6}盐野宏行政法杨建顺，译．北京：法律出版社，1999:9.{7}李震山．行政法导论．台北：三民书局，2006：6.{8}陈新民．中国行政法学原理北京：中国政法大学出版社，2002:3.{9}吴锦良．政府改革与第三部门发展．北京：中国社会科学出版社，2001:156.{10}马长山．国家、市民社会与法治．北京：商务印书馆，2002:214.{11}王名扬．英国行政法.北京：中国政法大学出版社，1987:141.{12}郭永长、杨素华．试论完善我国的行政裁决制度·行政与法，2003，（10）:37-39.{13}吴汉全．论行政裁决社会公信力的提升江苏行政学院学报，2005，（5）:91-93.{14}周佑勇、尹建国我国行政裁决制度的改革与完善．法治论丛，2006，（5）:35-39.{15}王名扬．美国行政法．北京：中国法制出版社，1995：418{16}李建良等．行政法入门台北：元照出版公司，2005：203【摘要】：在服务型政府的框架下，公共行政的理念和内容发生重大的变化，行政裁决在解决民事纠纷中也具有重要作用。
作为解纷行政重要手段的行政裁决应当具有广阔的发展空间，不仅应当完善其制度本身，而且应当拓展其领域就行政裁决制度的规范而言，除了应重视本身的制度建设外，还应当关注行政裁决的基本内涵、司法化、概念的转换等基础性问题关键词】：服务型政府解纷行政行政裁决行政仲裁。