教育经费投入强度、结构、体制的宏观分析 余杰 胡臣瑶 贺杰【摘 要】 目前，中国正由教育大国向教育强国迈进，实现教育现代化需要加大教育经费投入文章从教育经费投入强度、投入结构和投入体制三个方面，对2005—2015年中国教育经费配置与OECD国家教育经费配置特点和规律开展时间序列和聚类分析对比研究，为中国教育经费进一步优化配置提供参考坐标根据研究结果，提出了进一步加大教育经费投入强度、在继续加大公共财政教育投入的同时，坚持完善多渠道筹集非义务教育办学经费的体制和机制;优化调整教育经费投入结构，公共财政增量资金适度向学前教育和义务教育倾斜;加强教育经费监管，进一步提高教育经费使用效益等政策建议关键词】 教育经费; 投入强度; 投入结构; 投入体制; OECDG526.7 A 1004-5937（2020）01-0103-09一、引言党的十九大提出了建设教育强国的奋斗目标，并把教育事业置于优先发展和保障的位置作为世界第一教育大国，中国面临的是发展中国家如何办好教育的大课题加快教育现代化，办好人民满意的教育离不开强有力的教育经费投入保障教育经费保障既要立足于国情，也要参考世界教育发达国家教育资源配置的经验。
纵观世界教育发达国家教育经费配置的历史，无不体现出对教育的高度重视和对教育经费投入的重点保障，教育一直是公共财政支出的重点方向由于教育发展历史、文化、经济发展水平和办学体制机制的差异，各国教育经费投入也存在一些显著的特色，如欧洲各国的教育高福利政策和英、美、韩、日等国的非义务教育（私立）和市场特色，无论是经验还是教训都有值得我国借鉴的地方考虑到经济合作与发展组织（OECD）国家大部分教育都比较发达和现代化，以及OECD教育经费统计数据的健全性和权威性，本文以OECD教育统计数据为基础，对教育经费投入强度、教育经费投入结构和教育经费投入的体制进行宏观分析，并与中国的相关指标进行对比分析其中教育经费投入强度包括一国教育经费投入总量、公共财政教育经费投入量以及各级生均教育经费投入水平;教育经费投入结构包括教育经费在各教育层次之间的配置比例以及各层次教育经费的来源结构（公共财政经费和私人经费）;教育经费的配置体系主要考察了非义务教育经费来源结构的国家间差异，不深入探讨一国内部各级政府之间教育经费配置的微观体制机制通过国家间教育经费投入数据的宏观分析比较，为我国教育经费配置提供可资参考的模式和标杆。
尽管存在争论，但通过国际比较的方法，研究世界各国保障教育发展过程中的一般做法与基本规律，进而确定我国相对合理的教育投入力度、结构和方式，仍是探讨教育投入总量与结构的重要方法之一[1]在我国，一般认为教育资金来源主要有政府投入和社会投入两大部分政府投入包括财政拨款、教育的税收减免、专项补助、学生资助等社会投入包括学杂费投入和高校自筹资金，高校自筹资金又包括了科技创收、社会捐赠及其他创收[2]OECD国家的教育经费投入分为公共投入和私人投入，分别对应于我国的政府投入和社会投入本文采用的数据来源于《中国教育经费统计年鉴》（2005—2015）、国家统计局、Education at a Glance—OECD INDICATORS（2005—2015）[3]目前OECD国家教育经费相关数据只统计至2015年，故本文OECD相关数据只涉及2005—2015年二、教育经费投入强度分析（一）投入总量占GDP的百分比按照当年价格计算，2005—2016年，我国教育经费投入总量呈上升趋势，如图1所示2005—2016年，我国教育经费投入总量从8 419亿元增长到38 888亿元，年平均增长率为15.08%。
其中2007年投入总量增长最快，增长率达到22.02%2005—2011年，我国教育经费投入总量占GDP百分比的逐年上升，平均保持在4.6%左右，如图2所示 2012年是实现财政性教育经费支出占GDP4%指标冲刺的关键之年，教育总经费投入在该年实现大幅度增长，教育总经费占GDP的比例达到5.32%，以后各年均保持在5.1%以上2005—2015年，OECD国家教育经费投入总体上呈现出增长趋势，占GDP百分比年平均为5.8%左右，尤其在2009、2010年，占GDP百分比达到6%以上从图2可以看出，OECD国家大都十分重视教育，同时也可以看出我国与OECD国家在教育投入方面的差距比较明显随着我国教育投入力度逐年加大，与OECD国家教育投入平均水平有逐年缩小的趋势与OECD部分教育强国相比，中国教育经费投入强度和速度始终处于追赶状态，如表1所示2005—2015年，教育经费投入占GDP的比例平均为韩国6.41%、美国6.36%、加拿大6.03%、澳大利亚6.03%，都远远高于中国的投入水平，中国在教育总投入强度如果不能保持持续提升，教育发展的马太效应可能会越来越显著二）公共财政投入占GDP的比例教育作为公共产品或准公共产品，而不具有竞争性和排他性的公共产品或服务，由于投入成本和收益不对称及收益外溢，应由政府提供，成本应由财政负担[4]，故财政经费保障一直是世界各国教育经费投入的主渠道，中国也不例外，逐步提高学前教育、初等教育、中等教育、高等教育公共投入水平，进一步加大高等教育公共投入和社会投入，这是调整和优化教育经费配置结构的必要途径[5]。
从图3可以看出，2005—2015年，我国公共财政教育经费投入逐年增长，公共财政投入占投入總量的最大比重，且占比逐年提升，各年平均占比为79.17%与中国相比，OECD国家财政对教育保障力度更大并一直保持稳定2005—2015年，OECD教育公共财政投入占总投入的比例平均为85.24%，随着中国公共财政投入力度的加大，这种差距逐年在缩小从公共财政投入占GDP百分比的角度看，如图4所示，2005—2015年，OECD国家公共财政投入占GDP比例相对稳定，我国公共财政投入占GDP比例总体上呈缓慢上升趋势，2005—2015年，我国该指标年均3.22%，而OECD国家年均4.30%，公共财政投入占GDP比例的平均值差异很大，但这种差异正在逐年缩小，2012年以后已基本达到OECD国家平均水平表2展示的是OECD部分教育发达国家公共财政教育投入情况，2005—2015年，我国公共投入占GDP的比例年平均为3.23%，而同期韩国年平均占比为4.07%，美国年平均占比为4.42%，加拿大年平均占比为4.52%，中国与这些教育发达国家在公共财政投入方面还有不小的差距，尚有进一步提升的空间三）各教育阶段生均投入水平及趋势教育相对投入水平能够观察教育经费投入的追赶速度，受历史经济发展水平和公共财政其他竞争性配置方向的影响，中国教育投入的历史欠账比较大。
因此从生均教育经费投入经费绝对值的角度，分析中国教育经费与OECD的差异及其变化趋势，能够提供新的观察和比较视角如表3所示，2005—2015年，以可变美元价格计算，中国学前教育、小学教育、中等教育、高等教育生均经费投入均呈上升趋势中国教育各层次生均经费投入与OECD差距很大，以2005年为例，不考虑各国购买力差异，学前教育、小学教育、中等教育、高等教育差距分别为12倍、20倍、22倍和5倍随着国家加大对各层次教育的投入，这种差距缩小很快，截至2015年，这种差距分别下降到学前教育7倍、小学教育5倍、中学教育4倍、高等教育3倍的水平，学前教育和基础教育差距缩小最快，高等教育最慢，这主要得益于国家对基础教育特别是义务教育的高度重视在国家教育经费投入GDP占比相对比例尚未赶上OECD国家平均水平的情况下，中国与OECD生均经费投入水平差异的缩小主要得益于近30年来中国经济远高于OECD国家经济增长的平均水平三、教育经费投入结构分析教育经费投入结构包括各教育阶段教育经费配置之间的比例结构和资金来源渠道结构结构分析需要回答的是教育阶段资金各自安排多少，从哪些渠道筹集办学资金等问题教育经费投入结构主要受一国或地区教育发展战略与规划、教育发展程度、办学体制、教育发展历史与文化等因素的影响，同时受经济发展水平制约。
我国教育阶段分为学前教育（3年）、小学教育（6年）、中等教育（初中3年、高中3年）、高等教育（一般大学本科3年或4年、硕士生2年或3年、博士生3年），而OECD国家将教育阶段分为八级，学前教育0级（3年）、初等教育1级（6年）、中等教育2—4级（一般初级中等2年、高等教育4年）、高等教育5—8级（一般大学本科3年或4年、硕士生2年或3年、博士生3年）以下涉及到的学前教育统计的是我国学前教育和OECD国家学前教育0级相关数据，小学教育统计的是我国小学教育和OECD国家初级教育1级相关数据，中等教育统计的是我国中等教育和OECD国家中等教育2—4级相关数据，高等教育统计的是我国高等教育和OECD国家高等教育5—8级相关数据OECD国家和我国教育经费投入来源均为公共投入和私人投入，本文中涉及的“私人投入”相关数据统计的是：我国私人投入包括家庭学杂费、私人企业捐赠等，而OECD国家私人投入包括家庭学杂费、私人缴纳的服务费等尽管统计口径存在些许差异，但表现出来的相对趋势仍是有意义的一）学前教育经费投入趋势及比较OECD国家高度重视学前教育投入丹麦、瑞士、芬兰、英国等国家将学前教育列入义务教育，瑞典、匈牙利、西班牙等国家将学前教育作为教育财政的重点投入领域。
OECD国家一直以来对学前教育進行稳定的支持，2005—2015年，OECD学前教育经费投入总体上呈现出缓慢增长趋势，如表4学前教育投入总量占GDP的比例由2005年的0.6%上升到2015年的0.83%，其间，2010年和2011年稍有下降由于2008年经济危机的爆发，直到2011年都对各国的教育投入产生了一定影响，故增长趋势在2012年及以后较为明显其中，公共投入占GDP的比例都在0.5%以上，2012—2015年则上升到0.65%以上学前教育一直以来都是我国各类教育中经费配置比例最低的环节，经费严重匮乏[6]，但2005—2015年，我国学前教育经费投入总量占GDP比例呈现出明显的上升趋势投入总量由2005年的0.06%上升到2015年的0.35%从2010年开始实施的“学前教育提升三年行动计划”、将民办幼儿园教育经费全面纳入统计范畴等改革，该项指标呈现极大的提升，2010年相对2009年上升幅度高达157%学前教育投入占GDP的比例以及学前教育公共财政投入占GDP的比例逐年提升，与OECD国家的差异逐年缩小目前，中国的学前教育财政投入是促进学前教育事业稳定发展的重要保障和必要条件[7]。
虽然自2010年开始公共财政投入力度逐年加大，但私人投入仍然占投入经费的主要比例，如图5所示而OECD中大部分国家已经将学前教育作为义务教育，公共财政拨款为学前教育经费的主要投入渠道，私人投入占比较小二）小学教育经费投入趋势及比较小学教育经费投入总量占GDP比例如表5所示，平均而言，OECD国家从2005年的1.43%增长到2009年度1.75%后有缓慢下降趋势，2010—2015年稳定在1.5%左右其中，公共投入的趋势与投入总量趋势基本一致，由2005年的1.29%上升到2009年的1.59%，2010—2015年呈现出缓慢下降趋势，2015年小学教育公共投入占GDP比例为1.35%2005—2015年我国小学教育经费投入总量和公共投入占GDP比例呈明显的上升趋势，投入总量占GDP比例由2005年的1.08%上升到2015年的1.44%;公共投入占GDP的比例由2005年的0.89%上升到2015年的1.37%，公共投入持续增加，占小学教育投入总量的92%以上（除2005年），可见政府拨款是小学教育的最主要来源之所以呈现表5所示的变化趋势，是因为。