40年节能政策中的目标管理 一 节能目标管理从1978年至今，中国节能工作已经开展近40年40年中，中国能源与经济状况发生了翻天覆地的变化2016年与1978年相比，能源消费增长了6.6倍，中国成为世界第一大能源消费国；与此同时，GDP增长了31.3倍，中国跃居世界第二大经济体40年中，中国以较低的能源消费增长率，支撑了一个巨大经济体的快速发展1978～2016年，中国单位GDP能耗下降了76.4%，在世界范围内绝无仅有40年的节能历程，见证了中国经济由小变大、由弱变强1980年，针对工业发展过程中的能源短缺问题，国务院发布《关于加强节约能源工作的报告》，从此确立了“节约优先”的战略方针从那时起，中国开始将其单位GDP能耗指标纳入国民经济与社会发展规划，目标管理成为节能工作的一个重要标志之后的几十年中，尽管能源短缺问题已经大大缓解，但气候变化及环境问题开始凸显，“节约能源”始终是中国资源环境政策中的核心目标2005年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，正式将节约资源作为中国的基本国策从“十一五”开始，单位GDP能耗下降指标开始作为约束性目标40年的节能历程，是中国由工业文明走向生态文明的一个缩影。
1980年以来，中国已经制订和执行了八个国民经济和社会发展五年计划，其中七个均写入了明确的以单位GDP能耗下降为主要内容的节能目标2001～2005年的第十个五年计划，是唯一未提出明确的节能目标的国民经济和社会发展五年计划以“十五”计划为节点，中国的节能工作可以划分为三个阶段一）1980～2000年：能源短缺时代的节能目标1980～2000年为第一个阶段，历经“六五”至“九五”四个五年计划这一阶段总体上属于能源短缺时代，能源战略以“大力发展能源工业”为主线，节能工作的主要目标是支撑国民经济的快速发展据调查，20世纪80年代由于缺电，全国有20%以上的工业生产能力不能正常发挥作用这一时期，国家把能源确定为经济社会发展的战略重点，并制定了一系列政策措施1983年，国务院同意煤炭工业部《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》，鼓励农村集体和个人办矿，即实施所谓的“大矿大开，小矿放开，有水快流”的政策1985年，国务院批准《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》能源短缺的问题直至“九五”计划的后期才有所缓解，而自1998年开始则出现前所未有的相对过剩同年，国务院即决定关闭非法小煤矿，国内原油价格也与国际市场开始接轨。
1999年，电力行业开始进行“厂网分开、竞价上网”改革试点能源短缺时代正式结束1980～2000年，同时是计划经济向市场经济转型的关键时期，这一时期的节能具有浓厚的计划经济色彩加之能源短缺，节能目标具有明显的指令性1980年，国家计委、国家经委下发《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》之后的两年内，国务院又先后颁布了五项节能指令，对工业锅炉和工业窑炉烧油、用电、成品油、工业锅炉用煤、煤炭洗选加工业五个方面提出了节约能源的指令性要求在“六五”“七五”时期的节能规划中，也制定和公布了节能量、产品单耗指标等指令性指标1986年，国务院发布《节约能源管理暂行条例》，实行产品能耗定额管理，通过考核制度、节奖超罚等手段，将节能目标与计划分配物资结合起来这些指令带有明显的计划经济特征，在应对能源短缺问题上发挥了重要的配置作用1993年，国家把社会主义市场经济体制在宪法中确定下来，节能工作也开始了一些市场化探索，指令性指标逐步转变为指导性指标尽管如此，当时强大的行业管理机构依然具有对企业生产直接管理的能力和权力，对于国有企业来说，节能指标依然具有非常强的约束性1997年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国节约能源法》，从此不再采用能源定额管理，加强了节能标准、节能产品认证等方面的配套措施。
1998年，国家进行了大规模的政府机构改革，几乎撤销了所有的专业经济管理部门，标志着中国正式迈入市场经济，指令性节能目标的土壤不复存在在这一阶段，国家通过编制节约能源计划，建立了工业产值能耗、主要产品能耗、措施节能潜力等节能计划指标，初步形成了节能计划体系在年度和五年节能计划中，通过制定节能量、产品单耗、农村能源增产和节约目标等指导性指标，向地区、部门和企业提出节能要求如要求企业以提高产品的性能和质量、降低能源和原材料消耗为中心，进行技术改造；或要求新建项目采用节能新工业、新技术，合理利用能源在能源短缺时代，以物质分配为主要激励和约束内容的节能目标管理体系，为国家经济社会的快速发展奠定了重要基础这一时期的节能工作取得了极大进展1978～2000年，中国的能源消费总量由5.7亿吨增长到14.7亿吨，增长了1.6倍；以1.6倍的能源增长，支撑了6.6倍的经济增长与之相对应的，中国万元GDP的能源消耗由2.87吨标准煤下降到0.97吨标准煤（2010年价格），下降了66.2%，超额完成了这一时期制定的节能目标，并成为同时期世界上能源强度下降速度最快的国家同时，主要耗能产品的单位能耗明显下降据统计，1980～1998年，钢铁工业综合能耗由2.039吨标准煤/吨下降到1.29吨标准煤/吨，降幅为36.7%；火电厂供电煤耗由448克标准煤/度下降到404克标准煤/度，降幅为9.8%。
1980～1996年，化工行业大型合成氨综合能耗由1431千克标准煤/吨下降到1292千克标准煤/吨，降幅为9.7%；建材工业大中型水泥综合能耗由218.84千克标准煤/吨下降到173.75千克标准煤/吨，降幅为20.6%二）2001～2005年：体制转型期的节能目标2001～2005年对应中国的第十个五年计划，在节能历史中，这是一个特别的阶段经过之前的四个五年计划，中国的能源短缺问题已经大大缓解，同时出于对节能工作的乐观考虑，“十五”计划中没有提出明确的节能目标尽管如此，国家经济与贸易委员会2001年发布的《能源节约与资源综合利用“十五”规划》，仍明确提出了2001～2005年的节能目标，即年均节能率为4.5%然而，作为国家节能工作的主管部门，国家经济与贸易委员会在2003年机构改革中被撤销，其节能职责被转移到新组建的国家发展和改革委员会由于在国家的五年计划中缺位，这一时期的节能目标管理工作已经大不如前一方面，在计划经济向市场经济转型的大背景下，经过1998年的机构改革，原来节能管理的各类行业部门纷纷改组成为行业协会，失去了执行节能目标的行政权力另一方面，新的节能管理机制尚未真正建立起来。
尽管1997年颁发的《中华人民共和国节约能源法》规定了属地管理的节能管理原则，但部分地方政府的节能机构仍旧存在管理不到位的问题，其中一个重要原因是国家与地方层面的节能管理机构“上下不对口”：国家层面节能工作由国家发改委主管，而地方层面大部分节能机构由当地经贸委主管节能管理机构上下不衔接甚至存在“门户之见”，使得地方政府节能工作管理效率降低，节能目标往往无法落实这一时期也是中国经济社会转型的关键时期2001年12月，中国正式加入世界贸易组织（WTO），成为第143个成员，对外开放加速，带来了中国出口导向型经济的飞速增长，也带来了“高能耗、高污染、资源型”工业的大发展2000年以来，出口依存度（即出口总额占GDP的比例）不断增长，“十五”时期平均为26.8%从出口依存度的增速上来看，远远超过了以往任何一个时期在出口导向模式下，重工业增长速度加快，“十五”时期重工业的平均增长速度高达15.6%，远高于轻工业13.0%的增速；而在此之前，中国轻工业的平均增长速度高于重工业此外，这一时期中国经济社会发展非常迅速，一系列主要发展目标多数都提前实现：GDP平均增速达到9.5%，城镇居民人均可支配收入年均增长9.6%，城镇化率由42.9%提高到49.9%，累计一亿多人从农村进入城市。
由于工业化、城镇化以及经济增长模式转向重工业和出口导向，这一时期能源消费出现了史无前例的增长2002～2003年，能源消费总量增长了15.28%；2003～2004年增长了16.14%；2004～2005年增长了10.55%而上一个五年，中国的年能源消费增速仅为3%左右作为一个结果，1980年以来中国万元GDP能耗连续下降的趋势在2002～2003年被打破并在2006年前出现连续增长由于这一时期的能耗强度上升，“十五”时期成为中国1980年以来能耗强度上升的唯一时期三）2006年至今：生态文明背景下的节能目标“十五”时期能源消费总量的快速增长，同时伴随而来了温室气体排放和各类污染物排放的大幅攀升，使中国粗放型的增长方式备受关注出于经济增长方式转型，以及应对国际越来越大的温室气体减排压力的需要，2006年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《“十一五”规划纲要》），明确提出了“2010年单位GDP能源消耗较2005年降低20%左右”的约束性指标在中国历次的五年发展规划中，约束性指标的提出尚属首次《“十一五”规划纲要》指出，“本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核”。
2006年8月发布的《国务院关于加强节能工作的决定》，是“十一五”以来中国节能政策的行动性纲领，该决定首次明确提出要建立目标责任制和评价考核体系2007年10月，《中华人民共和国节约能源法》（修订版）将节能目标责任制写入法律，规定“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”，这使得目标责任制成为节能工作的一项基本制度从此，中国的节能管理进入一个全新的目标考核时代2006年以来，中国经济社会发生了天翻地覆的变化2007年，中国成为世界上最大的温室气体排放国，如今的排放总量接近美国和欧盟的排放总和，人均排放量已超过世界平均水平2010年，中国的经济总量超过日本，预计中国将于2030年之前在经济总体规模上超过美国，成为世界最大的经济体但同时，这一引人注目的经济增长也伴随着温室气体排放与大气污染的日益增加，环境资源状况不断恶化的态势仍在持续，这成为中国未来长期可持续发展的严峻挑战这一时期，节能已经不再是能源短缺情况下的被迫选择，而是被赋予了转变经济增长方式、应对气候变化和控制大气污染等多重使命这一时期，中国的节能目标体系更加全面，各行业主管部门均制定了详细的五年节能目标，各地方政府也被分配了明确的节能目标。
2003年3月，国家发展和改革委员会在接手节能管理工作后，发布了《节能中长期规划》，这是针对“十一五”时期的节能目标所做出的最早的专项规划《节能中长期规划》提出了14类主要产品的单位能耗下降指标，以及10类主要用能产品能效提高指标其他部门均制定了本部门的节能目标，作为节能行动的纲领性文件，其中包括交通部发布的《建设节约型交通指导意见》、铁道部发布的《铁路“十一五”节能和资源综合利用规划》、民航总局发布的《中国民用航空发展第十一个五年规划》、建设部发布的《建设事业“十一五”规划纲要》，以及农业部发布的《农业部关于加强农业和农村节能减排工作的意见》十一五”以来，各行业主管部门分别制定其节能目标已经成为一种惯例这一时期与之前最大的不同还在于节能目标的地区分解，从而在事实上强化了节能工作的属地管理通过国家到省、省到市、市到县的层层分解，各级地方政府都被分配了明确的单位GDP下降目标在这一阶段，通过各类规划和政策，我国建立了地区能耗、部门能耗、重点企业能耗、主要产品能耗等指标体系，形成了以目标责任制为标志的节能目标管理体系和节能政策的基本框架，即通过财政、税收、价格、信贷、政府采购等市场性调节手段，以及能耗限额标准、能效标识管理、调整产业结构。