第二章 行政法的基本原则行政法的基本原则：指导和约束整个行政过程，包括行政立法、行政执法和行政法制 监督的主要规则和标准 是行政法律制度构建和运行的基本原理， 体现行政法 的基本价值 理念是行政法的基础问题在西方各国中，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代 表的普通法系，被公认为是对世界影响最大的两大法系这两大法系各具特点，对行政法 基本原则 的认识也有各自鲜明的特色一、法国 大陆法系国家的哲学基础是实证主义，属成文法国家，法学研究方法上重逻辑，故而 更注重基本原则的研究和运用王名扬先生依据法国宪法中的相关规定总结了法国行政法的原则：（一）行政法治原则 在法国，多数学者认为，行政法是调整行政活动的国内公法调整行政活动是指行政 活动必须遵守法律，在其违反法律时受到一定制裁，例如引起无效、撤销或赔偿责任的结 果这就是法国行政法学上所谓的 “行政法治原则 ”具体而言，它是指法律规定行政机关 的组织、权限、手段、方式和违法的后果，行政机关的行政行为必须严格遵守法律的规定 并积极保证法律的实施该原则是法治国思想在行政法领域最为重要的体现，是法国行政 法的核心原则法国行政法的产生来源于法治观念，即国家必须服从法律。
国家必须服从法律是 17、18 世纪自然法思想的主要内容， 1789 年法国大革命时，《人权宣言》正式把这个思想规定 为法律原则《人权宣言》声称蔑视人权是公共祸害和政府腐败的根源第 4 条规定不得限 制各人的自然权利，第 5条规定凡法律未禁止的行为不得受到妨碍，第 7 条规定除非符合 法律规定的情况和手续，不得控告、逮捕或拘留任何人 《人权宣言》的规定标志着法国从 封建专制时代进入法治时代 1958 年的《宪法》规定， 《人权宣言》中规定的原则，仍是 法国现行的宪法原则行政法治是法治国的主内容行政法治原则是保障公民自由和权利的法律手段没有行政法治原则，宪法和其他法 律中规定的自由和权利丝毫不起作用 行政法治的内容随各国法律体系的结构不同而不同 法国当代的行政法治原则也不能和人权宣言时代完全一样★法国当代的行政法治原则包含以下几层意义1、行政行为必须有法律依据行政机关只能在法律授权的范围内采取行动，这是行政法治原则的根本要求对于公 民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行动，而无须法律授权但是，对于行政机关 来说，则没有这种自由，而必须严格遵循 “凡法律所未允许的，都是禁止的 ”规则这是行 政行为与公民个人行为的最大区别。
唯有如此，才能使行政机关职责清晰、分工明确、各 司其职、各负其责行政行为权力必须来源于法律授权 1958 年以前，主要来自于议会立法的授权 1958 年后，除议会立法的授权外，行政机关有制定自主条例的立法权（行政立法权） ，自主条例 也成为行政行为产生的法律依据因为自主条例的来源是宪法，宪法本身是民主政治的产 物，因此，自主条例不会破坏民主政治总而言之，行政机关的权限（包括事务、时间和 地域三方面），主要规定在宪法、法律等成文法之中，当成文法规定不明确时，行政法院根 据法的一般原则对成文法的规定进行补充和解释行政机关不得超越法律规定的权限范围 自由行动，否则，构成 “无权限 ”无权限行为是最为严重的违法行为，在越权之诉中， “无 权限 ”是行政行为被撤销的首要理由 但是，如果无权限机关所作出的行为， 属于羁束行为， 且该行为的内容符合法律规定，有管辖权的机关在同样的情况下也只能作出同样的决定， 行政法院对这种行为并不撤销，因为撤销该行为 “并不影响行政决定的结果和当事人的利 益，而徒浪费诉讼时间 ”2、行政行为必须合法行政法治不仅要求行政行为的存在须有法律依据，而且进一步要求行政行为的实施须 符合法律规定的方式、程序和目的。
也就是说，行政法治要求行政行为过程必须合法唯 有如此，才能实现法律对行政行为全程的监督和控制，使行政权在法律所设定的轨道上运 行但是，我们不能把行政法治的这一要求，简单理解为行政机关只能机械地把法的抽象 原则适用于具体事件而没有任何斟酌选择的余地行政行为有羁束行为和自由裁量行为之 分，它们受法律制约的程度上是有所区别的但是，二者都必须受制于法律这一点是共同 的，不可动摇的根据行政法治原则，行政行为必须符合如下法律要求：第一，形式合法形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定法律往往出 于不同的目的和考虑对行政行为规定不同的形式和程序，比如行政条例的咨询、讨论和公 布程序，行政处理的说明理由和书面形式等由于法律规定的大部分形式和程序是出于保 障相对人权利的考虑，因此行政机关必须遵守，否则行政法院将宣布该行为无效但是， 出于行政效率的考虑，行政法院对于形式违法的行政行为也并不是一概予以撤销，而是根 据形式违法的具体情况分别作出撤销、不予撤销和补正等不同形式的灵活处理明确的管辖权与合法的形式共同构成了控制行政权行使的主要条件，无权限和形式上 的缺陷是国家参事院（最高行政法院的前身）撤销行政决定的最初的两个理由。
在当代的 法国，形式和程序的重要性日益受到重视，比如，法国在 1978 年公布实施了《改善行政机 关与公众关系法》，1979 年公布实施了《说明行政理由及改善行政机关与公众关系法》 ，1983 年又公布实施了《行政机关与其使用人关系法令》等单行的行政程序法第二，目的合法行政行为的目的合法也是行政法治原则的重要内容首先，任何行 政行为都必须符合法律的一般目的，即必须以实现公共利益为目的，而不能出于以私人或 党派或者所属团体的利益例如，当某家旅馆与市长的某个亲戚开办的旅馆形成竞争时， 该市长不得以危害公共秩序为借口关闭该旅馆其次，行政行为必须符合法律授权的特别 目的例如，在 1875 年的巴利塞诉省政府一案中，行政法院撤销了省长作出的关闭巴利塞 先生的火柴场的决定，理由是该行为的目的不是法律与规章授予他权力时要保障的目的， 而是为了维护国家财政部门的利益行政行为的目的必须符合法律的规定是行政法治原则进一步深化的表现在法国行政 法治进程的初期，只要一种行政行为是由具备法定权限和资格的行政机关依据法定的方式 和程序作出的，行政法院就会认定该行为合法，而不问该行为的目的和动机是什么随着 行政法治的进一步发展，行政法院发展了滥用权力的理论，根据该理论，行政法院可以审 查行政行为的目的和动机。
如果行政行为的目的和动机不符合法律规定，该行为将被行政 法院以滥用权力为由予以撤销， 从而使每一项行政行为都处于行政法院的监督和控制之下 行政法院对行政行为目的和动机的审查极大地扩展了行政法治原则的内容，狄骥认为这导 致了自由裁量行为概念在公法领域的消失行政行为必须符合法律除了要求行政行为的形式和目的合法之外，还要求行政决定的 内容和法律根据合法3、行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施 行政法治有两层含义：消极的行政法治和积极的行政法治消极的行政法治要求行政 行为不得违反法律规定的权限、方式、程序和目的积极的行政法治要求行政机关以自己 的积极行动保证法律的实施，这是法国行政法治原则的最新扩展根据积极行政法治的要求，不仅行政机关拒绝作出实施法律的具体行政处理决定构成 不作为的违法，而且当法律和上级机关条例要求行政机关必须制定条例，而行政机关不履 行该义务的行为同样也是违法的 法国最高行政法院在 1959 年的一个判决中声称， 行政机 关在情况需要的时候如果未制定有效的条例来维持秩序，就是违反法律 1969 年，最高行政法院又重申了上述观点：当制定行政条例为实施某个法律所必要时，行政机关有义务制定这个条例。
行政法的基本观念是组织公务和实施公务，公务的实质内容是满足公共利益的需要 行政法治原则要求行政机关积极采取行为贯彻执行法律，以满足公共利益．行政法治原则 的这个内容反映行政法发展的趋势，从传统的以限制行政权力为中心，转向以促使行政权 力更好为公众服务为中心4、违法的行政行为必将引起制裁 依法行政的当然结果是对违法的行为实行制裁，以保证法治原则的实施法国对违法 的行为的制裁可以分为司法制裁和行政制裁司法制裁的方式有：行政法院根据当事人的 请求撤销违法的行政行为， 或判违法的行政主体赔偿 当事人也可以在撤销以外的诉讼中， 以行政行为违法作为抗辩的理由，主张行政行为不能执行对严重违法的行政行为，任何 法院在任何时候都可以认定行政行为无效行政制裁由作出决定的机关或其上级机关主动 地或根据申请实施，可以撤销或变更违法的行政行为★行政法治的例外：行政法院利用行政法治原则对行政行为进行广泛的监督，对防止 行政权的滥用起到了关键的作用无论是行政处理行为还是行政条例都受到行政法治原则 的支配但是，该原则的适用是有限制的，不能适用于行政机关的某些行为，这类行为主 要包括以下两种：1. 政府行为（类似于我国的国家行为） 。
行政法院出于避免与总统、议会和管理国际关 系的当局发生正面冲突的实际政治需要，对下列的政府行为提起的诉讼不予受理：第一，涉及政府与议会两院之间的宪法关系的行为，比如总统召集议会或推迟议会的 命令，终止议会会议或解散众议院或参议院的命令等第二，政府的外交行为，也就是涉及法国和其他国家之间的行为比如政府对于国际 条约的磋商、签定、批准、执行等行为第三，总统根据 1958年宪法第 16 条在国家遭到严重威胁时，根据情况所采取的必要 措施另外，总统根据宪法第 11 条将法律草案提交公民复决的行为政府行为制度主要是行政法院通过判例创造的，其范围也主要是行政法院的判例所决 定的在法国，先后有政治动机理论、统治行为等理论对于政府行为的存在予以辩解但 是，无论如何解释，既不受行政法院监督又不受普通法院监督的政府行为毕竟是对行政法 治原则的破坏因此，随着法律地位的巩固和提高，行政法院通过判例逐渐缩小政府行为 的范围，从而扩大行政法治原则的适用范围比如在 1875 年拿破仑亲王诉战争部长案中， 行政法院抛弃了 “政治动机 ”理论，实质上缩小了不受行政法院审查的政府行为的范围另 外法国政府的外交活动原则上不受法院的管辖，但是最近行政法院也通过案例减弱了这一 原则性。
2. 特殊情况下的行政决定特殊情况下的行政决定是指在发生了诸如战争、自然灾害 等的特殊情况下，行政机关为了保证公共秩序和公务运行的连续性而采取的特殊行动特 殊情况在最初是指战争，之后特殊情况的范围越来越广，扩展到和平时期发生的危机和紧 急情况，比如发生全国性的罢工或者是大规模的自然灾害等对于特殊情况下的行政决定，行政法院不能用合法性原则进行审查，否则，这类行政 决定可能都会因为违法而被撤销，这将使行政机关在面临特殊紧急的情况时，不能迅速采 取行动以消除现实存在的威胁，以维护公共利益和保证公务活动连续进行但是，特殊情 况下的行政决定对公民权利和自由是极大的威胁，必须对其加以制约和限制因此，行政 法院通过判例发展了行政法的另一项基本原则，即行政均衡原则行政法院运用均衡原则 对特殊情况下的行政决定进行监督和制约，从而维系了公共利益和个人利益之间的平衡二）法律面前平等原则《人权宣言》第 1、6 条，体现于、要求行政机关在与公民交涉时，对类似情况应作出 类似的处理适用于公共负担平等和公务使用平等公共负担平等说源于德国，认为国家 在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务政府为了公共利用而实施的行政行为使 得一部分人或个别人承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调整和平衡这种 义务不均衡现象，使全体公民和受害者之间的平衡机制得到重新恢复。
例如：行政补偿 行政主体为实现公共利益合法行使职权的行为给特定的公民、组织的合法权益造成特别损 失时，或者特定的公民、组织为维护公共利益而使自己的合法权益受到特别损失时 ，基于保障 财产权和公共负担平。