国际金融中心的监管艺术——伦敦、纽约的经验教训与上海的作为 本文系上海金融学院马欣副教授主持的上海市教委科研创新项目“国际金融中心建设中的金融创新监管研究”（09YS419）的阶段性研究成果时辰宙（上海金融学院，上海 201209）摘要：监管环境已日趋成为考察国际金融中心竞争力的核心指标，而监管环境的优劣取决于金融中心的监管艺术同为全球两个顶级的国际金融中心，伦敦和纽约却有截然不同的监管艺术和监管文化本文总结了监管艺术和监管文化给伦敦和纽约在发展历程中带来的经验和教训，结合上海在金融监管所中面临的难题，借鉴国际经验提出了提高上海的金融监管艺术、优化上海监管环境的对策建议，以推进上海国际金融中心建设关键词：金融中心 监管艺术 监管理念 经验教训 一、引言伦敦金融城Z/Yen研究咨询公司的“全球金融中心指数”（Global Financial Center Index, GFCI）是全球权威的金融中心竞争力指标体系的研究报告GFCI通过因素评价模型（factor assessment model）对全球金融中心进行排名，通过“媒介指标因素”（instrumental factors）和“金融中心评价”（financial center assessments）网上调查两条渠道获取评价数据。
媒介指标因素涉及14项金融中心竞争力指标，其中监管环境指标的重要性排名第二，仅次于训练有素的从业人员指标；而在金融中心评价的问卷设计中，监管环境被作为金融中心竞争力的最重要的指标，人力因素则名列第二由此可见，无论是采用何种评价渠道，金融监管环境都被视为金融中心竞争力的核心指标目前对于金融监管的关注点已从传统意义上的监管广度、深度和频度向监管艺术、理念和文化转变得益于卓越出众的监管艺术，伦敦和纽约在监管环境这一指标上的得分遥遥领先于其他金融中心城市，在金融中心竞争力排名上名列榜首，而伦敦所推崇的“风险为本、原则先行”的监管艺术更是使其比纽约更胜一筹，具有全球最好的监管环境虽然受诺森洛克风波的影响，英国的金融监管开始受到质疑，但作为未来监管的发展趋势，监管当局仍将沿用并强化这一全球最先进的监管艺术有效的金融监管能提升金融市场的竞争力和创新能力，促进市场繁荣并维护市场信心作为一个逐渐兴起的金融中心，上海在建设国际金融中心的进程也要把提高监管艺术、改善监管环境作为最重要的条件之一虽然上海已经具备了较完善的金融市场体系，但在金融监管环境方面还不容乐观，需要在完善监管体系和改进监管理念等方面做出更大的努力。
本文拟通过总结伦敦和纽约监管艺术和监管文化的经验教训，结合上海金融监管中面临的难题，借鉴国际经验提出优化上海金融监管环境的对策建议，以推进上海国际金融中心建设二、伦敦的监管艺术（一）灵活应变的监管原则英国现行的监管体系采用的是由英国金融服务局（FSA）为主体的统一监管模式，推崇的是“以原则为基础”（principles-based）的监管理念以原则为基础”意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则（high level rules）作为手段，从而达到FSA所期望实现的监管目标，在这个过程中将更少地依赖于规则 FSA. Principles-based regulation—focusing on outcomes that matter. Apr 2007.英国政府于2000年通过《金融服务与市场法》（Financial Service and Market Act, FSMA），FSMA是一部容量巨大、高度复杂的法案，尽管它只提供了一个粗略的法律框架FSA获得FSMA发布规则和指引的明确授权，不得不通过厚达9000多页的监管手册来规范其监管责任的内涵为避免冗长的咨询过程和篇幅浩繁的手册与“与市场合作”的监管理念相冲突的可能，同时为了消除市场上关于“过度监管”的批评，FSA提出了“以原则为基础”的监管理念。
FSA已在监管手册中对不必要的监管规则、限制监管目标达成的规则、收益无法平衡成本的规则以及不利于加强金融机构高层管理者责任的规则加以删除或修订同时，FSA通过两个层次的概要性原则的制定来推进“以原则为基础”的监管理念：为了给被监管者提供更大的透明度和可预见性，FSA制定了第一层次的11条原则（如表一所示），这些原则描述了公司最基本的义务，称为商业原则（Principles for Businesses,PRIN）而第二层次的监管原则则与FSA自身有关，称为“好的监管原则”（Principles of good regulation），由6条原则组成 6条原则分别为: 原则1, 最经济、最有效地使用其监管资源; 原则2, 明确被监管对象和管理层自己的责任; 原则3, 保持适度的监管费用负担和管制; 原则4, 促进金融创新; 原则5, 高度重视金融服务业的国际化特征和英国的竞争地位; 原则6, 促进竞争, 而不是相反去不必要地影响竟争为市场提供了对监管者未来行动的更高确定性以及新的监管活动将建立在严格的分析上，充分考虑对于市场的成本和收益表一：FSA的11条商业原则基本原则原则的具体内容1、诚实与规范（Integrity）公司必须诚实经营。
2、技能、审慎和勤勉（Skill, care and diligence）公司在业务经营中必须具备适当的技能，保持适当的审慎和勤勉3、风险管理（Risk management）公司必须充分运用风险管理系统，在适当谨慎的前提下负责任地审慎地组织和控制事务4、资金来源（Resources）公司必须保持足够的资金来源5、市场行为准则（Market conduct）公司必须遵守恰当的市场行为标准6、客户利益（Customer）公司必须给与消费者利益以合理的关注，公平对待消费者7、与客户交流（Communications）公司有义务向消费者提供他所需的信息，并且用清晰的、公平的、没有误导的方式向消费者传达信息8、利益冲突的管理（Conflicts of interest）公司必须公平地处理利益冲突问题，包括自己与消费者的利益冲突以及消费者之间的利益冲突9、建议和决定的适当性（Suitability）公司面对任何依赖于其判断的消费者都必须采取合理的谨慎以保证自己的建议和决定的适当性10、客户资产的保护（Asset protection）当公司对消费者的财产负责时，应对消费者的财产提供足够的保护11、对监管者的责任(Responsibilities to regulator)公司必须以开放和合作的态度对待监管者，并且应及时通知FSA有关的公司事项。
资料来源：FSA Handbook PRIN/2/1.不同于呆板僵硬的规则，监管原则大多是金融机构和监管机构的行为标准，而这些标准是“以宽泛为基础”（broad-based）的，具有弹性和灵活性，而且直接指向监管结果正由于富有弹性和灵活度，监管机构以监管原则为标准授权金融机构开展商业活动，而金融机构必须依照这些监管原则有效地进行自主经营、公平对待金融消费者并及时处理利益冲突在风险控制方面，公司可以根据结果自行研究相应的方法，而不是由监管者所制定的方案——因为在原则监管下，公司和市场往往比监管者更擅长找出解决问题的方案，因此需要给予公司更多的自主经营权，结合公司自身状况更有效地开展经营活动另外，在“以规则为基础”（rules-based）的监管体系下，公司只要保证自己的商业行为不违规，不被抓到把柄，便可“安枕无忧”；但是在“以原则为基础”的监管体系下，监管者对公司的看法就至关重要了，FSA把公司对于监管原则的遵守视为维护高效、有序、公平的市场的根本因此，只要监管者认为公司的行为伤害了市场和公众的信心，监管者便会对他们采取灵活的制裁措施，尽管这些公司可能并未触及具体的规则例如，2005年6月，FSA以花旗集团在2004年8月所进行的欧洲政府债券交易违反基本原则第二、三条为由，对其进行了高达1390万英镑的巨额罚款 http://www.fsa.gov.uk/pages/Library/Communication/PR/2005/072.shtml。
而且FSA是当时在欧洲对花旗集团实施制裁的唯一一家监管机构由此可见，监管原则灵活应变的特点不仅赋予了金融机构更多的自主经营的权利，也使得监管者有能力结合市场实情动态地对违反监管原则的公司进行灵活的制裁，维护了金融市场的稳定发展二）协同高效的监管环境基于“风险为本、原则先行”的监管哲学，FSA使用重要的原则和指引，同业界保持紧密的沟通，实现监管者与被监管者的双向互动；同时FSA非常注重与市场合作，保护投资者而不致干扰他们正是这种富有亲和力的监管环境促进了英国金融市场的繁荣，也是伦敦相对于纽约的最大比较优势商业领袖们越发认为伦敦的监管风格与其作为全球金融中心的地位相匹配——不仅因为他们感受到伦敦的总体监管环境是最好的，监管者对市场的响应灵敏而高效，而这样的监管风格正与当今的商业环境密切相关FSA认为，强调监管的目的是创造市场纪律发挥作用的条件，而不是用监管替代市场纪律金融稳定需要监管，但用监管完全替代市场纪律会产生严重的道德风险，反而不利于市场稳定和市场效率因此，注重市场纪律机制的作用，增加公司高管的责任成为FSA监管的内在理念之一这样的监管理念对于公司治理提出了更高的要求，对公司的股东、董事会、管理层甚至普通员工的职责都在一定程度上有所加强。
FSA将对于监管原则的理解和应用的责任转交到了公司自身尽管公司管理层可以根据原则自行决定经营方式、制定业务规则以及遵守行业自律准则，但他们所要承担的责任和后果也同时增加了值得注意的是，在增加公司高管责任以发挥市场纪律作用的同时，FSA也非常注重和高管人员进行开诚布公的交流沟通，帮助他们共同实现监管目标当公司面临一些潜在的监控难题时，FSA会积极地和公司高管开展讨论并平静地解决问题，而非公开惩戒从而做到既防范风险于未然，又最大限度地降低监管成本基于这样的监管互动，公司高管对于FSA的评价很高，使得英国的监管环境具有很高的亲和力，同时也使公司的经营自主性大大提高，吸引了更多的外国投资，使英国金融市场获得了巨大的发展空间此外，FSA的监管理念对于提高金融市场的效率、促进产品创新具有重要的作用交易所可以通过自行验证在第二天就将新产品上市，效率的提高将给企业带来新产品的价值而无须面临长时间的延误同时，这也将有利于风险对冲者、投机者和消费者进行交易由此可见，伦敦协同高效的监管环境不仅增加了监管者的亲和力，大大提升了市场信心，同时也提高了市场的运行效率和创新能力，激发了金融市场的活力三）发展趋势虽然受到诺森洛克风波的影响，FSA也承认它们的监管存在失察，但英国不会偏离正在致力于建设的“以原则为基础”的监管理念，将继续坚持和强化这一理念，在完善该监管理念的过程中，FSA特别强调要加强对于违背监管原则的金融机构高管人员的处罚，同时，FSA也注意到要进一步提高监管队伍的建设以及宏观审慎监管框架与手段的革新。
目前，“以原则为基础”的监管理念已经在全球范围内广为接受如巴塞尔有效监管核心原则本身就是一些原则要求，体现了“以原则为基础”的理念，而引进第三支柱，发挥市场的作用，这完全符合监管原则尊重市场的理念此外，美国、日本和韩国等国家也都将借鉴并采用“以原则为基础”的监管理念三、纽约的监管文化（一）分散割裂的监管主体美国现行的监管体系采用的是“双线多头” “双线”是指联邦政府和州政府两条线，“多头”是指在一个国家有多个履行金融监管职能的机构的金融监管体制，奉行的是“以规则为基础”（rules-bas。