对我国现阶段长江流域“退田还湖”政策的思考作者：胡苑 网友点击量: 1588 次 添加时间：2003-9-16 15:35:19 对我国现阶段长江流域“退田还湖”政策的思考 胡 苑（武汉大学环境法研究所 武汉 430072） 摘要 “退田 还湖”政策建立在对湿地价值的重新认识之上，其提出的直接原因是1998 年的特大洪涝灾害本文全面分 析了我国“退田还湖”政策和其实施的现状、效果评价以及该政策有待进一步解决的问题，并进而提出相应 的对策和建议 关键词 长江流域 退田还湖 湿地 一、 全面解读“退田还湖”政策（一）“退田还湖”政策的 原理分析 “退田还湖”的政策，实际上是建立于对湿地重要功能与价值的重新认识之上因而要说明我国实 施“退田还湖”政策的原因，必须先说明湿地及其功能的重要性 湿地与人类的生存、繁衍、发展息息相关， 是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一1根据1971年《关于特别是作为水 禽栖息地的国际重要湿地公约》中对湿地的定义，湿地系指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽、湿 原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水体者，包括低潮时不超过 6 米的水域。
因 而湿地类型包括有河流型湿地、湖泊型湿地、沼泽型湿地、浅海、滩涂型湿地以及人工湿地等 湿地具有 重要的经济功能，由于湿地多处于水陆交错的过渡地带，生物物种以及生态类型丰富多样，具有极高的生 产力，为人类提供了丰富的生产及生活资源然而，更不容忽视的，是湿地强大的生态服务功能，湿地具 有很高的持水能力，能够削减洪峰和均化洪水过程，有助于保持区域水平衡的稳定性湿地又是自然过滤 器，可以去除环境污染物，被誉为“自然之肾”湿地还可以提高空气湿度，起到调节局部气候的作用2 由于湿地特有的生境为多种多样的物种提供了栖息、繁殖的场所，因而湿地对于保护生物多样性也有着重 要意义另外，湿地还具有航运、科普研究、美学、休闲等方面的重要价值长江是中国的第一大河，长 江流域也是我国最重要的湿地生态系统之一，它由众多类型的湿地，包括湖泊、河流、沼泽、冲积平原组 成，我国最大的两个淡水湖泊，鄱阳湖和洞庭湖，均位于长江中游地区,其所提供的巨大的经济效益、生态 效益和社会效益显而易见,因而被誉为我国的生命之河然而长久已来,人们对湿地的认识停留在将其当作宜 农荒地的水平上,在“人定胜天”“以粮为纲”的思想指导下,人们认为湿地的利用方向就是疏干并开垦为农田, 以生产更多的粮食，来满足我国日益增长的人口的吃饭的需要。
3长江流域的湿地，便是在这种宏观背景下, 被大面积围垦围湖造田虽然对解决我国历史上出现的吃饭难问题起到过积极作用,但由于其规模过大,不仅 削弱了湿地的经济功能,破坏了其强大的生产能力,而代之以单一低效的粮食生产；更是削弱了长江流域湿地 的生态服务功能对长江干流、支流沿岸,尤其是对整个流域内的湖泊型湿地以及其它如沼泽等类型湿地所 进行的大规模围垦,使这一地区的湿地大面积减少,部分湿地退化消失,与此同时，农业化肥、农药的大量使 得尚存的湿地水体受到了严重的污染，从而极大地影响了该流域内湿地的生态功能，尤其是调蓄洪水、调 节地下水、净化水质以及维护生物多样性等功能的发挥湿地的价值与功能远不仅仅是宜农荒地，湿地对 维护我国生态环境以及保证我国的可持续发展方面具有不可低估的作用，以往盲目地为扩大耕地面积而围 湖造田，是一种短视行为，因而必须予以更正，从而促进我国长江流湿地及其功能的恢复可见， “退田还 湖”政策正是建立在对湿地功能与价值的重新认识之上 （二）“退田还湖”政策提出的背景分析1． 长江 流域湿地围垦的现状建国以来长江中下游地区有三分之一以上的湖泊被围垦，围垦总面积达1.3万平方公 里以上。
这一数字大约相当于目前鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖和巢湖五大淡水湖泊面积综合的1.3倍 因围垦而消失的湖泊达1000多个，蓄水容积减少了500亿立方米在湖泊面积减少中,“蓄洪垦殖”影响深 远 1949年以前大通站以上共有通江湖泊30多个,面积约17200平方公里,由于50年代中期开始的“蓄洪 垦殖”工程,现在洞庭湖只剩下2691 平方公里,鄱阳湖面积减少了1059平方公里,减少了61.4%.4长江中游 50%以上的湿地湖泊除了洞庭湖鄱阳湖外全被防洪大堤所割裂,使得江湖关系被扭曲,长江湿地生态系统严 重退化 5 围垦恶化了湖区的水质,直接减少了对江河洪水调蓄的容积，使洪水出现频率升高，而广大地区 的涝滞水反而还要向河湖排放，又加大了江湖调蓄压力，更增加了洪涝灾害风险，已成为制约湖区经济发 展的心腹之患 6 2．1998年长江洪涝灾害为政策的提出提供了契机长江地处亚热带季风气候区，雨量 充沛，其季风气候的集中降水特点，形成长江夏季洪水这一特有的自然现象自2 0世纪9 0以来，长江 洪水屡成洪灾， 1998 年长江中游出现夏季大洪灾，给长江中下游的人民生命财产造成了巨大的损失，使国 家财政背上沉重的负担，长江经济带的发展一次次受到重创。
与1954年洪水相比， 1998年，长江流域降 雨量并不大，洪水量级小于1954 年例如，宜昌、螺山与汉口等长江干流主要水文站的流量普遍小于1954， 但长江中下游的水位则普遍高于1954年，360公里河段的最高洪水位超过历史最高纪录7 1998年洪水“中 流量、高水位”的显著特点，引起了人们的反思应当说，各种人为活动破坏长江流域水系统的自然循环， 上游地区的森林砍伐，中游地区的湖泊围垦，造成长江流域可容纳水量的下降，是 1998 年降雨量不大却 形成高水位，从而加重全流域洪灾的主要原因国家年年投入巨资建设堤防，又年年在汛期消耗大量人力 物力防洪救灾，但洪涝灾害造成的损失却在不断增加，由于各省都在加高大堤，将洪水“挤入”有限的长江 干道和湖泊，出现“处处保，处处难保；处处防，防不胜防”的局面8 1998年11 月朱镕基总理在接见第二 届中国环境与发展国际合作委员会第二次会议代表时指出：“今年的严重水灾对全国人民进行了一场深刻的 生态环境教育，…从这次水灾情况来看，长江洪水的流量并未达到历史最大纪录，但水位却最高，其中， 重要的原因是江河泥沙淤积…这次水灾教训了我们，必须退田还湖现在，我国粮食供应充足，我们有 条件退田还湖。
9 3．“退田还湖”政策的全面认识 从 1998 年洪灾后国务院提出的“封山育林、退耕还林、 退田还湖、平垸行洪、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”的32字方针来看，从某种意义上说， “退 田还湖”政策，包括对长江上游的“封山育林、退耕还林”以恢复上游植被，增强其涵养水源的能力，对长江 下游“疏浚河道”以增强河道的排洪能力，并且对整个长江干流要“加固干堤”，而不仅仅是对长江中游的“退 田还湖”因为整个长江流域是一个整体，对各个部分的保护互有联系，无法分割不解决好上游的水土流 失，泥沙仍会进一步向中下游河道与湖泊淤积，从而降低河流排蓄洪水的能力如1949－1984 年洞庭湖 面积减少30%湿来源于泥沙淤积， 70%是来源于维护造田与城陵矶出口断面的萎缩不解决好下游河道的 疏浚问题，洪水无法顺利入海，仍会形成洪灾这也是本文题目拟为“长江流域”而不是“长江中游地区”的原 因，但是，由于长江流域上、中、下游地区各自特有的地形地貌，大量湖泊集中在长江中游地区，围湖造 田的情况也主要集中在中游地区，因而本文对“退田还湖”政策的考察以长江中游地区为主，主要包括江汉 平原，鄱阳湖区和洞庭湖区同时要注意的是，即使是在长江中游地区的“退田还湖”，也不仅仅是退田还 湖的问题，还要与平垸行洪、以工代赈、移民建镇相结合。
二、“退田还湖”政策的实施现状及其效果（一） 实施现状 1998年10月20日，中共中央国务院以十五号文件的形式提出了《关于灾后重建整治江湖、兴 修水利的若干意见》，文件指出，我国水患频繁的一个重要原因，是国土生态资源遭到严重破坏，并提出“封 山育林、退耕还林、退田还湖、平垸行洪、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”的32字方针；这 标志我国“退田还湖”政策的正式提出随后，由国家发展计划委员会牵头，制定了长江中下游地区“平垸行 洪、退田还湖、移民建镇”的规划根据党中央、国务院的要求，水利部组织编制了《长江平垸行洪、退田 还湖规划报告》，国家计委会同水利部等六部委联合向国务院报送了《关于进一步做好湖北、湖南、江西 安徽四省平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作的报告》党中央、国务院要求，在3~5年内，对湖北、湖 南、江西、安徽四省溃决淹没的圩垸，结合灾民安置、灾后重建，有计划、有步骤地开展平垸行洪、退田 还湖、移民建镇工作至此， “退田还湖”政策开始全面实施根据规划报告和四省上报的方案，湖北、湖 南、江西、安徽四省的退田还湖工作涉及63万多户约245万人，10对1996〜1999年溃垸的圩堤分4期 进行“平退”，从1998年开始每年汛后实施一期。
工程实施后，可恢复水面2900平方公里，增加蓄洪容积 130亿立方米其中长江干流恢复水面1420平方公里，增加蓄洪容积约53亿立方米；鄱阳湖还湖面积880 平方公里，增加蓄洪容积约 50.5 亿立方米；洞庭湖还湖面积 600 平方公里，增加蓄洪容积约 26.5 亿立方 米 11 而据新华网北京2002年3月2日一篇题为“中国主要江湖面积增长”的报道，过去的几十年间，中 国主要淡水湖都因为湖造田而面积缩小但近5年的“退田还湖”，已使第一大淡水湖鄱阳湖面积由3 9 5 0平方公里“长”到了 5 10 0平方公里，第二大淡水湖洞庭湖面积增长了 3 5%，恢复到60年前的43 5 0平方公里5年来，中国共投入103亿元用于长江及两湖地区“退田还湖”其中，用于鄱阳湖区的 资金达3 6.7亿元，用于洞庭湖的资金达2 5亿元两大湖区为此搬迁的移民相当于三峡移民的1.4 倍两大湖泊的扩容，改善了长江流域的生态目前，长江干流水面恢复了1400多平方公里，增加蓄 洪容积130亿立方米据此可见，我国长江中游“退田还湖”政策执行较好，总体上说项目进展顺利，基 本上完成了预期规划的目标二）“退田还湖”政策执行的效果评价目前退田还湖与移民建镇主要有三种 类型，即灾后重建、后靠重建和移民建镇（村）。
灾后重建是指在受灾的原地重新建设；后靠重建是指仅 退人不退田的“单退”农民放弃原来地势较低的旧址，后退到地势较高的坡岗地上建设新村；移民建镇（村） 是指既退田又退人的“双退”农民移到中小城镇中建住房实践证明，退田还湖、移民建镇工程边建设、边 受益，对防御洪涝灾害，保证人民安居乐业发挥了重要作用在1999 年汛期长江中下游出现仅次于1998 年的历史第二高水位时，经过加高加固的堤防，防御洪水能力明显提高，洪水造成的管涌、散浸、崩岸等 险情数量以及出现险情的严重程度均大幅度减少，抗洪抢险的难度和人力、物力的消耗也大大降低；一些 原来阻水的圩垸通过平垸行洪、退田还湖承担了行蓄洪任务，搬迁出的灾民脱离了洪水威胁，能够安心生 活、生产，促进了地区经济发展，加快了农村小城镇建设的步伐经过测算，1999 年减少的直接经济损失 约为300 亿元12可见“退田还湖”政策是正确的，其积极效果体现在以下几个方面：一是增强了长江干流 及各大淡水湖调蓄洪水的能力，另外一些原来阻水的圩垸通过平垸行洪、退田还湖承担了行蓄洪任务，使 夏季抗洪压力明显减轻，灾情大幅减少，抗洪抢险难度大大降低二是有利于保证人民群众的生命财产安 全。
原来居住在易受灾地区的农民通过退田还湖、移民建镇工作集中迁往安全地区，避免了住房、农田被 洪涝淹没和人畜被洪水吞噬的担忧，能够安心生活、生产三是减少了救灾开支、节约了防汛经费，以往 每年政府都要投入巨资对洪涝灾区进行救灾，并投入大量人力物力进行防汛抗洪工作平垸行洪、退田还 湖、移民建镇既使得灾情大大减轻，又使得抗洪前线的人力物力消耗大大降低，从而减少了国库不必要的 开支，有利于资金的更合理利用。