失地农民和社会保障问题研究摘要：随着我国社会经济的发展、城市化进程的加快,农村的土地被征用,导致越来越多的农民失去了赖以生存的土地,于是,现实中产生了一个新的社会群体,即失地农民妥善解决失地农民问题,将失地农民纳入到社会保障体系中来,不仅成为摆在我们面前的理论课题,也是我们当前亟待解决的现实问题该群体的社会保障问题日益成为国内外学界广泛关注的热点本文通过综述各界学者对失地农民以及失地农民社会保障问题方面的研究 关键词：失地农民 社会保障 城市化前言“一方水土养育一方人”——土地，自古以来就承载着满足人们生活、发展需要乃至培育精神的重要功能但随着现代工业文明的发展和城市化进程的加速，一方面，城乡之间的差距愈来愈大，城乡二元结构凸显;另一方面，在城市发展过程中，农民失去赖以生存的土地，成为一个新的弱势群体据统计，截止2009年底，全国失地农民人数已达到5000万人.按我国现在经济发展速度来算，在未来20到30年内，每年还会新增300多万失地农民，暴露出来的社会保障问题日益严重历史实践表明，城市化进程中产生失地农民是一种正常且必然的现象，因此问题的关键不是因噎废食的否定失地农民群体的出现，而是探讨如何更好地保障失地农民生存权和发展权的方法。
从客观上来看，土地征收制度的不合理、征收机制缺乏可持续性及城乡二元结构等都使得失地农民问题难以得到妥善解决，而其中社会保障制度的不完善对于失地农民的影响最为重要和关键在我国，社会保障制度长期存在二元对立分割的问题失地农民这一群体，由于多种因素无法成为真正的市民，因此在其“被动市民化”后，成为“非农非城”的群体，既无法享受农村社会保障的相关待遇，也难以被纳入城市社会保障制度的保护下，这严重影响他们生计的可持续，其结果必将影响社会的稳定因此，如何妥善解决失地农民社会保障问题至关重要一、失地农民研究在中国，“失地农民”作为一种现象，最早出现于改革开放初期由于不同的经济和社会制度，中国的失地农民与英国、拉美国家的失地农民有所不同，因此研究重点也有差异一）国外失地农民研究在历史上，英国的“圈地运动”和第二次世界大战以后拉美快速城市化导致的失地农民问题较为突出，因此成为众多思想家和学者们关注的焦点1、“圈地运动”对失地农民的影响很多学者从不同角度研究“圈地运动”给农民带来的不良影响在英国政府强制推行下，“圈地运动”不仅使大批自耕农被迫离开村庄，而且许多几乎完全依靠工作来谋生的铁匠、手艺人也被驱赶出农村。
芒图也指出，这些“农民由于需要和缺乏工作而被大批的逼向城市，在那里，由于他们的新职业——在织机上或熔炉边——的性质，他们不久就会有耗竭自己及其子孙的离奇后果”2、拉美城市化进程中的失地农民问题二战后，拉美进入快速城市化与工业化时期，产生大量失地农民他们只能生活在城市外围简陋的生活居所中，形成著名的“贫民窟”众多拉美学者将研究目光聚焦于“贫民窟”、“边缘化”问题，认为失地农民既不属于已迁出的农村，又不属于无法融入的城市，因而被遗忘在现代化进程中从国外关于失地农民的研究中我们可以看出，其主要集中于失地农民形成原因的分析和生活现状的描述虽对我国失地农民研究有一定借鉴意义，但我国长期实行城乡二元分割体制、土地公有，使我国失地农民问题更加严峻二）国内失地农民研究“失地农民”一词最早见于1994年李励华的《决策者在加快经济发展中的理性把握》作者指出“开发区热”导致许多农民失去土地，解决今后十年失地农民出路问题已成为当地政府颇为挠头的问题之一真正开始关注失地农民问题的文章是1996年韩红根的《农村集体土地所有者的确认与利益保障》该文提出了失地农民利益保障机制其后失地农民问题逐渐进入学者们的视野，迄今为止，关于失地农民问题的文章有4000多篇，探讨的内容大致分为以下5方面。
1、 失地农民问题成因专家学者对这一主题的研究包括两个方面，一方面是“失地农民”这个特殊的群体产生的原因，另一方面是“失地农民”群体成为社会问题的原因前者包括城市化和工业化的快速发展扩大了非农用地，土地流转中行政管理缺位与执法不严导致土地流失，征而不用导致耕地资源闲置浪费，各类开发园区泛滥侵吞了大量农民土地后者包括有土地产权模糊、公共利益界定不清以及价值衡量的不对称等因素导致的各种应有权益的流失2、 失地农民补偿目前学界多从农村土地的社会功能、失地农民的生存成本和贫困问题如：幸素园认为应该对失地农民的显性成本和隐形成本进行分析度量，对失地农民进行补偿林乐芬通过对失地农民对政府补偿的政策的满意度，市民化后的就业情况、城市适应状况，自身身份的认知度等方面的分析，认为不仅要通过补偿解决农民失地后的生存问题，重要的是从更为广阔的福利角度解决失地农民的发展问题胡宏伟分析了现行失地农民补偿模式韩纪江探讨了不同类型失地农民及其征地补偿机制3、 失地农民安置随着货币安置方式弊端的凸显，学术界将目光聚焦在各地安置方式的实践与创新上如：卢海元提出“土地换保障”的模式，建议建立健全失地农民的社会保障体系李明月、陈敏聚焦于留地安置方式，并以厦门“金包银”工程为例对实施效果作出进一步分析；徐琴通过对江苏两个失地农民安置区的定量研究，认为不同的居住安置区位对于失地农民的社会适应具有明显的影响，。
进而提出积极探索社区混合居住的安置模式是解决失地农民就业困难和生活困境的有益途径4、失地农民社会保障目前学术界关于失地农民社会保障问题的研究成果颇丰总的包括以下几个方面：一是分析建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性；二是探讨设计失地农民社保体系，较早见于鲍海君、吴次芳的《论失地农民社会保障体系》，该文从失地农民社会保障基金和内容两方面入手，构建完整可行的社保体系以解决失地农民的安置问题；三是对各地失地农民社会保障制度进行实证研究，考察政策效果，探讨制度发展及完善途径；四是有针对性的对涉及失地农民社会保障的具体内容，如养老保险、医疗保险等进行研究和论述；五是从土地流转等角度探讨社会保障建设的可行性.牛凤瑞提出土地承包经营权流转实际上对农民具有类似社会保障的作用农业适度规模经营客观上会伴随着城市化和工业化，一部分农业剩余劳动力将向城市非农领域转移，城市往往难以很好的解决进城务工农民的社会保障问题，依靠土地承包经营权流转收益将同样负担进程农民的社会保障功能；李海涛认为现阶段我国土地经营权的流转还存在诸多限制，它提出用土地证券来推动我国农村土地经营权的流转，实现土地经营权流动的市场化；钟涨宝等学者探讨了在土地流转的社会背景下，以土地使用权的流转为依托构建农村社会保障体系在客观上的可行性；柴晓宇认为当前我国农村土地制度体系存在土地承包经营权性质定位模糊和价值定位冲突、宅基地使用权不完整、农村集体土地征收征用制度不完善等问题，完善农村土地制度应当与建立农村社会保障体系相结合，规范土地流转，将土地流转中的收益用于农民的社会保障体系建设。
六是从法学、制度经济学等学科角度讨论失地农民社会保障问题5、失地农民市民化目前，关于失地农民市民化、社会适应性等问题的研究也开始兴起黄祖辉认为中国城市化更重要的是要在集聚过程解决好农村劳动力转移后的市民化问题，而市民化问题的核心内容就是社会保障问题，因此，不打破城乡二元结构，不解决好转移农村劳动力的社会保障问题，不建立公平公正的社会保障制度这样的城市化水平越高，存在的问题也就越多二、 失地农民社会保障研究我国学者对失地农民社会保障的研究主要是从20世纪90年代开始的，总体上处于起步于探索阶段就研究内容来看，主要集中于以下几个方面：（一）失地农民社会保障的必要性对于此问题的探讨，学者们主要从提土地功能论、失地农民需求论、社会保障体系城乡统一论和消除失地农民因地致贫现象论四个角度出发1. 土地功能论鲍海君和吴次芳、赵锡斌等学者提出，来自土地的收入是农民最基本和最可靠的收入来源，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民的最后一道生活保障防线因此根据土地功能理论，农民在失去土地后理应获得相应的社会保障来替代土地保障，以维护其利益2. 失地农民需求论张海波和童星对失地农民的需求调查并发现，农民对于社会保障的需求位居第三，远远超过了在子女教育、住房、市民待遇等方面的需求。
土地对农民已经不仅仅是一种外在的物质形态，更是一种存在的心理依靠，为失地农民建立相应的社会保障制度刻不容缓3. 社会保障体系城乡统一论从长远看，根据发达国家的发展经验，随着我国城市化的推进，社会保障必将朝着城乡统筹方向发展陈新勇和蓝邓骏、王顺喜等学者纷纷指出失地农民社会保障的构建便是社会保障城乡一体化的突破口之一，因失地农民身份具有过渡性，代表从农民向市民的过渡，从这个角度出发，为失地农民提供完整的社会保障，将有助于进一步构建我国城乡统一的社会保障体系4. 消除失地农民因地致贫现象论 张海波、童心在对南京市561位失地农民的调查中发现，有1/5的失地农民生活在城市居民最低生活保障线之下，1/2的失地农民收入低于城市职工最低生活保障线吸取国外经验，魏建斌提出为了避免诸如拉美等国家出现的“城市贫民窟”现象，应尽快建立失地农民的社会保障制度，解决其生计和后顾之忧尽管角度不同，但学者们都认为，目前构建失地农民社会保障制度有着深刻的理论和现实意义二）失地农民社会保障实践中存在的问题对陈信勇和蓝邓骏、周森彪和朱海霞等众多学者对现有失地农民社会保障实践进行了分析，指出目前存在的问题主要有：（1）几乎没有真正建立失地农民社会保障制度；（2）实行政府主导型的保障措施，往往不顾农民真实意愿和利益；（3）社会保障统筹层次太低，缺乏统一的监管机制、运行机制；（4）保障方式单一，一般仅包括养老保险和生活补助；（5）保障水平过低；（6）政策执行、配套政策支持及政策衔接存在问题；（7）覆盖对象、筹资方式、缴费及给付存在问题。
另一方面，周森彪和朱海霞等学者针对失地农民养老保障进行研究，指出现行的保障水平存在以下问题：（1）养老保障程度低，政府资金到帐率低；（2）基金难以实现保值增值，管理缺少激励机制；（3）保险费和精算缺乏精算基础，计算结果缺乏科学性从上述学者的分析中可以看出，目前制度存在的主要问题是保障水平偏低、保障水平的确定缺乏依据以及政策不衔接等三）失地农民社会保障体系的构建正是因为目前失地农民社会保障制度并不完善，所以很多学者从失地农民社会保障的原则、1. 失地农民社会保障的原则陈信勇和蓝邓骏等学者认为应坚持以下几项原则：（1）制度先行；（2）因地制宜；（3）公平和效率的统一；（4）与现行社会保障制度相衔接；（5）养老保险针对不同对象实行分类保障方法；（6）保障水平与现阶段经济发展水平相适应2. 失地农民社会保障的内容总的来说，关于失地农民社会保障的定位问题，学者们更倾向于建立一个可以与当前农村社会保障和城市社会保障相衔接的保障制度失地农民社会保障未来的发展方向就是城乡统一的社会保障3、失地农民社会保障的内容对失地农民社会保障体系的内容，不同的学者有着不同的看法：赵锡斌等学者认为主要内容应包括养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障等内容；李亚华、吴小明认为主要内容只包括养老保险和最低生活保障两项内容；鲍海君、吴次芳认为除包括养老保险、失业保险、医疗保险和最低生活保障之外，还有为失地农民提供教育和职业培训及为失地农民提供法律援助。
各学者观点有所差异，具体而言有以下几种：第一种，梁世盛等认为对失地农民的安置要以提供长期可靠的基本生活保障为核心鼓励支持各地探索适合社会主义市场经济要求的安置途径，他认为保障涵盖养老保障、教育培训、促进就业和土地征用资金以及集体资产管理增值等方面第二种，杨胜海、曹金。