服务型政府建设中的不同模式及其启示 秦国民 何 水Summary：在我国地方服务型政府建设实践中存在着不同模式，有着不同的特点香港模式的特点是“顾客导向”，南京模式的特点是“公民参与”，成都模式的特点是“规范化”这启示我们，尽管服务型政府建设是一项系统工程，需要政府理念、制度和行为方式的全面创新，但在建设过程中，各地不必严格照搬某一模式相反，各地应以党的十七大精神为指针，坚持“一个核心目标，多种实现路径”的建设思路，从本地实际出发，因地制宜，加大制度创新力度，有重点、有步骤地推进服务型政府建设Key：服务型政府；建设模式；实证分析：D67：A：1003－0751(2009)02－0006－05建设服务型政府作为我国政府改革的目标，目前正在全国各地积极探索实践一国两制”下的香港、东部发达地区的南京、西部欠发达地区的成都经过一段时间的探索实践，目前初步形成三种各有特色的服务型政府建设模式，即“顾客导向”模式、“公民参与”模式及“规范化”模式对香港、南京、成都为代表的三种模式进行分析和研究，对加快我国各地的服务型政府建设，有重要的借鉴意义一、香港模式的特点：顾客导向公共管理中，“顾客导向”指公共组织及其成员站在顾客的立场上，评估组织的管理绩效，将顾客视为主要资产，建立与顾客的互动关系，以追求顾客满意为基本目标的管理。
香港回归后，特区政府在西方政府再造运动“顾客导向”价值取向的影响下，在“促进安定繁荣，提高广大市民的生活质量，照顾需要援助的人，保障个人权利和自由，维持法治，鼓励市民对社会各尽本分”的改革宗旨下，从政府理念、制度、电子政务三个方面着手，采取了一系列措施，力图建立符合“三E”(Economy，Efficiency and Effec-tiveness，即经济、效率、效益)标准的服务型政府，强调为香港市民提供优质、高效、便捷的无缝隙服务，从而形成了服务型政府建设中的“顾客导向”模式第一，理念建设回归之前，香港处在英国的统治之下，港英政府管治的出发点是维护宗主国在香港的利益，其并不是港人利益的代表回归之后，特区政府对自己的宗旨进行了重新厘定，树立了“服务市民、以市民为本、向市民交代”的全新行政理念该行政理念有着内在的逻辑关系，充分体现了“顾客导向”的价值取向和要求其中，“服务市民”是政府行政的宗旨，确定了特区政府与市民的关系，即市民处于“主权者”地位，特区政府为香港市民的服务者、“公仆”；“以市民为本”是政府服务市民过程中的指导思想，表明特区政府在实现“服务市民”宗旨的过程中，把自己当作公共服务这一“商品”的提供者，而市民是公共服务的“消费者”，是政府服务的“顾客”，从而进一步确立了“顾客至上”、“顾客主权”、“顾客就是上帝”等行政文化，鼓励公务员竭诚为“顾客”(市民)服务，一切以“顾客”是否满意为标准；“向市民交代”则要求政府施政的方式和绩效等都要让市民清楚地了解，从而将市民满意与否作为衡量政府公共服务绩效的标准，将政府行政置于市民的监督之下。
特区政府的这些行政理念并不是停留在口头上，而是作为行政文化被确定了下来围绕这一理念，特区政府还提出了一系列政府行政管理工作和公务员行为的准则这些基本原则包括：量入为出；有效管理，改善服务；培养服务精神；向市民交代第二，制度建设特区政府在重新明确政府宗旨和理念的同时，通过一系列强制性的法律和各种可操作性的程序建立多种制度以建设服务型政府具体包括：(1)公开资讯制度特区政府除通过报纸、杂志、广播电台、电视、互联网等大众传播媒介以及政府新闻处向香港市民及世界各地推介香港特区政府的政策、措施及服务外，还公布实施了《公开资料守则》，明确了公开资讯的范围、程序等，并于各部门指派一位人员担任公开资料主任，专门负责促进和监督守则的执行2)政务咨询制度一是设立咨询委员会目前特区政府有各种咨询委员会数百个，成员包括政府人员及社会人士，其中被委任在这些组织服务的社会人士有数千人从其运作过程来看，香港回归后，特区政府各咨询委员会采取了许多措施，包括在会议后发放新闻稿和召开新闻简介会，甚至开放会议，以加强运作的透明度，让普通市民更深入地认识他们所参与的政务工作各咨询委员会的名单都已经存入互联网内，以方便市民查阅。
二是面向全体市民公开咨询特区政府专门设有咨询中心以接受市民咨询该中心采用高效能的资讯科技设施，并由训练有素的职员负责接听市民只需拨通一个号码，便可查询多个相关部门的资料，可得到“一站式”的综合服务，还可查阅办理某项行政业务预计所需的时间，以及跟进工作的进度3)服务承诺制度特区政府规定所有直接服务市民的政府部门都必须公布服务承诺，包括：本部门所提供服务的内容、标准；监督该部门是否达到所定标准的机制要求；落实不满意服务的市民申诉的权利和途径等为使该制度真正落到实处，特区政府各部门每个工作年度都要对本年度服务承诺的兑现情况进行检查分析，并将检查结果和下一年度的目标登载于为下一个年度印制的服务承诺小册子和部门网站上，以接受市民的监督4)市民申诉与服务质量监督制度市民除了可以向原提供服务的有关组织的主管人员、客户服务经理进行投诉或者向该部门首长进行信件和电邮投诉外，还可以向申诉专员公署的申诉专员进行投诉申诉专员公署是依据《申诉专员条例》运作的独立法定机构，在申诉专员领导下，确保：官僚习性不会影响行政公平；公营机构向市民提供便捷的服务；防止滥用职权；纠正错误；在公职人员受到不公平指责时指出事实真相；人权得以保障；公营机构不断提高服务质量和效率。
此外，新闻媒体也有效地监督着政府公共管理部门运作，对违反公职伦理道德的公职人员予以曝光第三，电子政务建设为更好地服务于市民特区政府实施了“数码21世纪新纪元”资讯科技策略，建有资讯中心网站、各政府部门网页等多种网站、网页，并重新编排了优先次序，重组了部门架构，重整了业务程序通过特区政府资讯中心网站的链接，可以直达特区政府15个决策局、57个政府部门以及申诉专员公署等有关机构的网站(页)政府网站包含的内容丰富，更新速度快，访问相关网站、阅读有关信息，几乎可以对所有政府部门的活动了如指掌此外，香港特区政府还通过实施公共服务电子化计划，建立了生活易网站、政府表格网页、电子表格网页、中小型企业网上资讯中心等便民服务的专门网站(页)二、南京模式的特点：公民参与2001年以来，南京市政府为提高政府公共服务水平，促进“三个文明”协调发展，同时，基于“适应市场经济规则对转变政府职能的要求和通过深化改革探索政府在市场经济中如何更有作为”的考虑，加快了行政改革步伐，采取了一系列措施，力图创新政府管理模式，建立廉洁高效的服务型政府南京市在建设服务型政府过程中，秉承“亲民”、“富民”之出发点，积极扩大公民参与，努力发挥公民在服务型政府建设中的作用，建设人民满意的政府，从而形成了服务型政府建设的“公民参与”模式。
第一，实行政务公开，保障公民知情权一是保障公民对基本政务信息的知情权各级各部门的文件，除法律、规章明文规定不宜公开的以外，全部通过政府公报、政府网站和新闻媒体向社会公开2003年10月又建立了政府新闻发言人制度，定期向社会公布重要政务信息二是保障公民对政府决策的知情权南京市委、市政府的一些重要会议均邀请新闻界参加，并建立了决策听证和公示制、预告制和通报制，增加政府决策的透明度三是保障公民对地方立法的知情权南京市人大常委会坚持召开立法听证会，重视发挥立法咨询小组的专家作用，制定了《关于公民旁听市人大常委会会议的暂行办法》，邀请公民代表旁听人大常委会的一些重要会议，并通过报纸、网络等多种渠道征求公民对法规草案的意见第二，吸纳公民参与政府决策，推进政府决策民主化、科学化2002年以来，在推进政务公开的同时，南京市委、市政府积极吸纳公民参与城区规划以及公交月票、公园门票、自来水和液化气价格调整等问题的决策通过公示和听证制度等方式让公民享有知情、参与、监督的权利，不仅促进了政府决策的民主化、科学化，赢得了公民的理解和支持，还共同实现了城市建设的目标如南京市政府面向公民公布老城改造重点工程“中山东路汉中门规划设计方案”、“鼓楼——北极阁风貌区改造规划”、“南京历史文化名城保护规划”、“民国公馆区历史风貌保护规划”、“夫子庙风景区改造规划”等，均吸引了数万人次参观评议，其中许多建议在修订规划时被专家采纳。
第三，畅通言路，赢得公民信任南京市委、市政府及各级政府部门借助“市长信箱”、“局长信箱”、“热线”、“领导接待日”等多种形式和渠道与群众直接交流对话，加强了政府与公民间的沟通，赢得了公民信任2002年上半年，仅区县领导就接待群众1554批3605人次，解决信访难题990件此外，2002年4月，南京市设置了每月一次由电视台直播的《市民论坛》电视节目，以广泛讨论社会改革与发展的诸多问题每次“市民论坛”的选题事先都在新闻媒体上公布，论坛由专家主持，市民自愿报名参与，市委、市政府领导参加论坛上的一些真知灼见、锦囊妙计已经成为市委、市政府制定富民强市政策的重要依据自2002年4月以来，市民和城市领导者在《市民论坛》上已探讨了“南京需要什么样的市民精神”、“个私经济如何‘火起来”、“支持老城改造，共同建设新南京”、“世界杯后话‘十运”、“成功在南京”、“关注再就业”、“关注农产品质量安全”、“服务型政府大家谈”等诸多问题第四，从严治政，接受公民监督与评价一是以设立投诉中心为载体，实现群众监督的规范化为方便投资者和群众监督，南京市政府于2002年设立了外商投诉中心、私营个体经济咨询投诉中心、民营科技企业投诉中心、行政效能投诉中心等4个投诉受理机构，将地址、向社会公布，并将群众投诉处理情况纳入市政府督查范围。
同时还研究制定了《南京市行政过错责任追究暂行办法》，明确规定了追究什么、追究谁、谁来追究、如何追究等具体内容二是以“万人评议机关”活动为基础，建立新的社会评价系统2001年以来，南京市委、市政府坚持以人民评判作为机关依法行政、权为民用的导向于每年春节后召开万人规模的群众评议机关活动，并在认真调研、反复论证的基础上制定了《南京市市级机关作风评价体系》基于评议活动的结果，南京市实行了末位淘汰制南京市委、市政府对评议活动中排序在前10位的单位进行表彰；对排序末5位的领导班子、领导干部则进行严格的组织考核，视考核结果分别进行指导整改和对领导干部个人给予诫勉谈话、降职、免职、撤职等处理三、成都模式的特点：规范化2000年5月开始，成都市委、市政府强力推进了行政审批制度改革、投融资体制改革和机构改革为巩固三项改革的阶段性成果，特别是为适应我国加入WTO的新形势和成都市跨越式发展的需要，成都市委、市政府研究决定打造以“提高政府效率，改进政府服务，实现政府工作的标准化，把全心全意为人民服务宗旨具体化”为目的的“规范化服务型政府”，并于2001年底委托四川大学课题组设计总体方案成都市将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，强调在规范政府行为、实现政府工作标准化、为人民提供规范高效服务的基础上，构建人民满意的政府，从而形成了服务型政府建设的“规范化”模式。
第一，规范政府行为，强调依法行政启动规范化服务型政府建设后，成都市政府从行政行为上统一实施了“四个规范”：一是规范行政审批行为在按照合法、合理、效能、责任原则多次清理行政审批事项的基础上，成都市政府通过对保留的行政审批事项实行目录管理并公示，优化并规范审批流程，实行部门内审批与监督分离制度，建立首问责任制、审批责任追究制度等制度，规范了行政审批行为二是规范行政立法行为在推进行政审批制度改革过程中，成都市以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为重点，按照法制统一、非歧视、公开透明等原则，大力清理地方性法规、规章等文件在此基础上，通过完善行政立法工作程序，在行政立法工作中举行听证会。