调研报告（2010年第1期）报告人：龙雄 单位：中国人民银行湘西自治州中心支行 职务：行长“六难”问题影响政策性农业保险支农功能进一步发挥——湘西州政策性农业保险调查政策性农业保险做为一项重要支农惠农举措，自2007年在湘西州 开展试点以来，为农业稳定发展和农民增收提供了有力保障仅2009 年，湘西州水稻等五个保险品种累计共有75. 83万户农户参保，签单 保费金额2955.93万元，保险理赔2227.4万元，累计受益农户达9. 52 万户，总体赔付率达75.35%但人行湘西州中支调查显示，目前政策 性农业保险还存在保险公司可持续经营政策性农业保险难、“市场化 运作”政策执行难、查勘定损理赔难、职能部门工作经费保障难、养 殖业应保尽保难、区域性特色农业惠及难等六个问题，影响了其支农 惠农功能的进一步发挥，有待进一步发展和完善一、湘西州政策性农业保险发展基本情况近年来，湘西州政策性农业保险在各级政府的大力支持下，保持了较快的发展势头一是覆盖面逐步扩大2007年国家推行政策性 农业保险试点时，湘西州只有龙山县、吉首市等5县市为首批水稻保 险试点县市2009年，全州8县市都开展了水稻保险，承保面积达 95. 76万亩，占全州播种面积的78. 1%。
二是承保品种逐步增多2007 年，湘西州只有水稻保险和能繁母猪保险2个品种2009年，全州 有水稻种植保险、能繁母猪保险、玉米种植保险（花垣县）、油菜种 植保险、育肥猪养殖保险等6个品种，是2007年品种的3倍此外, 湘西州还开展了一些特色保险品种，如针对山区木房较多的实际，永 顺县等县市对农户的住房火灾保险由县财政进行了补贴三是补偿水 平逐步提高水稻保险的最高保额由2007年每季每亩苗期240元提 高到现在的每季每亩苗期280元，保险责任增加了病虫鼠害能繁母 猪保险条款中新增政府实施强制扑杀的补偿责任四是保费补贴比例 逐步调高如，种植业保险中央财政补贴比例由2007年的25%提高 到2008年的35%和2009年的40%五是承保理赔程序不断规范目 前，湘西州政策性农业保险承保工作和理赔服务基本做到了规范、及 时如种植业保险在农户报案后，首先由乡镇农险办人员核实造册上 报，然后由保险公司会同农业局、乡农办组成查勘理赔小组逐户核实 再通过“一卡通”直接赔付到农户，基本杜绝了多报、假报套取保费 的行为六是探索了 “保险+信贷+财政”合作模式龙山县在辣椒产 业的发展中，以农业生产物化成本为基础，通过捆绑农户贷款担保、 农业生产保险、政府农业保险补贴的方式，建立信贷风险和农业种植 风险的“分摊机制”，直接引导信贷投放2550万元，受益农户4143 余户，农民增收2000余万元。
二、影响政策性农业保险支农功能进一步发挥的主要问题(一)保险公司可持续经营政策性农业保险难一是农业生产易遭受灾害损失，农业保险赔付率较高我国粮食作物的损失率通常在7%-13%,政策性农作物保险的费率一般也在7%-10%,保险人承担高赔付率如，2009年永顺县水稻种植保险的赔付率高达144.9%二 是农业生产除了自然灾害风险外，还面临较大的市场风险，进而易诱发道德风险以政策性能繁母猪保险为例，由于仔猪利润由前两年的28元/斤，下降到2009年的8元/斤，加之能繁母猪保猪龄逐渐老化， 农民喂养意愿大幅降低，从而导致部分农户不积极进行科学喂养，有 病也不积极进行治疗，农户逆选择问题使保险公司经营风险增大2009年,全州能繁母猪的赔付率达127. 3%三是现行农业保险运行机 制未能有效解决巨灾风险对保险公司经营的影响虽然，湖南省政策 性农业保险试点启动后，湖南省政府按照财政部《中央财政种植业保 险保费补贴管理办法》(财金(2008) 26号)要求建立了大灾风险准备 金，但没有法律上的政府风险兜底机制，保险公司依然承担着不可预 料的巨灾风险调查中，保险公司对经营政策性农业保险普遍都有“十 年赚钱，一年彻底玩完”的担忧。
)“市场化运作”政策执行难农业保险“政府引导、农户 自愿、市场运作、稳步推进”的原则还难以真正执行到位目前，湘 西州仅有育肥猪保险金额、保险费率等条款内容由保险人自行确定， 完全按市场机制进行运作现实中，政策性农业保险保费缴纳方式多 样：一是农户自行缴纳；二是完全由财政承担：三是由县、乡财政或 龙头企业垫付，再由乡镇向农户收缴；四是乡镇、村统一出资投保 如，吉首市、花垣县等县市种植业保险仍处于政府统保状态从长远 来看这既不利于政策性农业保险发展，也不利于保险公司服务水平的 提升市场化运作难的主要原因是：政策性农业保险保费收取未与其 他惠农政策结合，财政保费补贴与其他支农资金发放相脱离，保险公 司向居住分散的农户直接收取保费成本太大；部分农民的保险意识还 不是很强；各地方政府对政策性农业保险的产品属性和作为政策工具 的地位认识不一致三） 查勘定损理赔难一是农业作为自然再生产的产业，生产 分布范围广，品种工序变化多，生长时间参差不齐，发生病虫害原因 复杂，生产管理技术的要求相对较高，保险责任划分确定相对比较困 难二是湘西州地处高海拔山区，地形复杂，在规定的短时间内要逐 乡、逐村、逐户查勘定损，工作难度相当大。
如：能繁母猪保险查勘, 因湘西州地形属于山区，山路崎岖难行，甚至有的村庄车辆还无法到 达，只有步行上几小时，为的只是查勘一头能繁母猪，却要耗费上一 天的时间，仅汽油费就大于保险公司规定的查勘费比例3%,给保险公 司查勘带来一定的困难以湘西州古丈县为例，全县还有6个行政村 未通公路，有24个村属于季节性公路三是缺乏精通农业的保险专业 人员，保险公司的查勘定损，需要政府各职能部门提供相关专业服务四） 各职能部门工作经费保障难湘西州地区属于高海拔的山 区，由于地形地貌的限制，农户居住环境复杂、偏远，造成农业保险 业务工作量大，保险公司根本没有办法独立完成保险工作任务当地 政府、农业、畜牧、财政、乡镇街道和村组干部都承担了很大一部分 农险宣传、保费收取、查勘、定损理赔等工作这些工作客观上需要 一定的工作经费，但在所有政府出台的文件和实施方案中，对工作经 费的合理性、用途、标准、列支渠道都没有明确而按现行农险提取 经费的办法，根据保费收取比例提取相应工作经费严重不足，造成农 险工作经费与投入的矛盾五）养殖业应保尽保难受湖南省财政指令性计划控制，湘西州近两年的养殖业存在明显的参保户数不足如吉首市2009年能繁母 猪养殖保险年初下达规模数量为5500头，而实际年度累计承保量为8478头,超过下达规模数量54.15%。
六）区域性特色农业惠及难现行保险品种还不能惠及区域性特色农业的需要如湘西州的械柑、烟叶、獄猴桃的种植，以及牛和 羊等养殖较为普遍，但却未列入国家农业种植保险和养殖险的品种范 围，无法纳入政策性农业保险进行投保和承保三、进一步增强政策性农业保险支农惠农功能的建议（一）建立政策性农业保险的长效机制一是制定《农业保险法》 或《农业保险条例》用法律形式确立农业保险为政策性法定保险， 并对农业保险的组织形式、保险金额的确定.保险费率的厘定、保险 条款的核定、税收减免政策、财政补贴方式及预算安排、各级政府有 关机构的管理职能、农业保险保户、农险协保员的相关权利与义务等 都应当在法律中予以明确二是建立巨灾风险基金一旦巨灾发生时, 可由巨灾风险准备金承担部分赔偿责任三是建立农业保险强制再保 险制度四是规范协保工作经费的支出各级政府及其职能部门在政 策性农业保险工作中投入了大量人力物力，利用其行政网络资源和技 术资源为政策性农业保险提供服务应对协保工作经费的合法性、标 准和支出渠道进行明确进一步提高保障服务水平一是根据社会经济发展情况、 财政承受能力，及时提高保额，扩大承保规模和增加保险品种二是 鼓励有实力的保险公司在政策性农业保险险种之外，开发适合当地实 际的农业保险新品种，对符合大多数农民群众意愿、产生了良好经济 效益和社会效益的农险新品种地方财政给予适当贴。
三是政府要加强 对保险公司的绩效和服务考核根据考核优劣确定农业保险市场份额 及财政补贴投放比例，促进保险公司不断提高服务水平三）创新农民缔约履约的激励和制约机制一是推进保险与信贷的协同发展将农业保险与农村信贷结合起来，是美法等国开展农 业保险的重要经验之一建议央行、银监会和保监会等监管部门借鉴 其做法，推动小额保险与小额信贷全面合作，制定《银保合作指导意 见》，充分发挥财政资金的杠杆效应，建立银保互动机制二是充分 发挥农业财政补贴直补卡作用通过与农民签署相关的协议，将农业 保险保费收缴和赔付与农业财政补贴直补卡结合起来，综合运用，降 低农民保费收缴成本，提高理赔效率三是建立理赔“黑名单”和媒 体联动机制对于骗保农户，保险公司将其记入“黑名单”，并适时 通过媒体暴光，或通过一定程序录入人民银行的征信系统，最大限度 规避道德风险四）对贫困山区实行区别对待一是在中央、省财政补贴的比 例上，应向贫困山区进行适度倾斜二是对贫困山区的政策性农业保 险的保费收取、查勘理赔等工作费用标准予以适当提高本期发送：武汉分行办公室，长沙中支办公室，州委办，州政府办，中支行领 导，中支办公室签发：龙雄 初审：田朝辉 编校：毛术文 共印5藉「中国人民银行湘西土家族苗族自治州中心支行办公室 2010年2月10日。