第六章 政策方案的规划与抉择第一节 公共政策目标的确定政策目标的含义与特征政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目 的、指标和效果政策目标具有下列特征：⑴问题的针对性⑵未来的预期性⑶目的的多元性二、政策目标的分类1. 政策目标的类型划分从不同角度出发，我们可以把公共政策目标划分成诸多不同的类型：(1)根据政策目标所着眼的时间范围,可有长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标 (如一些长期政策目标和中短期政策目标)⑵根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标；国内政 策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等⑶依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化 政策目标以及社会政策目标等；与此相类似的则是,依据政策目标本身所属的社会领域,可 有政策的政治性目标、经济性目标、文化性目标和社会性目标⑷依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊 性政策目标此外，我们还可以按照更细微的标准将上述一些分类再作进一步区分；或者按照吸收了几种 标准的混合标准来作其他划分；或者按照上述并未提及的标准作其他划分，如根据目标的实 质性程度可区分出实质性政策目标和象征性政策目标，根据政策目标彼此的重要程度可分成 主要政策目标和次要政策目标等。
2. 公共政策的基本目标基本目标又称元目标，在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由、安全等三、确定政策目标的意义与原则1. 确定政策目标的意义1它能为制定政策方案提供方向性指导 ⑵它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准2. 确定政策目标的原则1实事求是⑵面向未来⑶系统协调⑷明确具体⑸伦理考量第二节 公共政策方案的规划一、政策规划与政策设计1. 政策规划的含义及其特点 政策规划又称政策构建，是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力 机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程政策规划的特点主要表现为：1从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存参与政策规划的主体通常是多元化的，但其中政府往往起着发起规划、组织规划、帮助规划 (提供规划中的经济、信息等条件)等作用显然，政府起的是主导作用⑵从时间进程上看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间2. 政策设计的含义及逻辑结构 政策设计是政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政 策方案，使各政策要素间有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不 断调整的动态过程政策设计的逻辑结构主要包括两大组成部分，即方案设计的基本要素和基本要素间的联系机 制。
1)方案设计的基本要素包括结果、目标人群、执行机构、法规四个方面⑵政策方案的要素之间需要一定的联系机制政策的联系机制由规则、工具和假定构成3. 政策规划与政策设计的联系与区别 联系：政策规划和政策设计作为概括提出政策方案的过程的概念经常交替使用，从这个角度 来看，两者具有较高程度的相似性区别：1政策规划是政策科学发展的早期阶段的分析概念，指的是公共政策形成的一个重要 过程，带有明显的“阶段论”特点⑵政策设计在很大程度上是打破阶段论划分的新概念，主张政策设计的学者一般反对具有逻 辑顺序特点的政策阶段理论政策设计从范围来看更为广阔，它“不仅着重解决方案的研拟，也非常重视政策方案的执行 问题；不仅是重视技术分析，也重视政治分析”从政策设计的结构逻辑来看，它将政策问 题、政策方案、政策制定和政策执行都联系起来，贯穿于整个政策制定过程，而不强调政策 阶段划分它将各阶段融合起来，用更加系统的方法来探讨政策方案的形成及其执行问题二、 政策规划的主体 政策规划的主体主要表现为政策规划的政府主导化和政策规划的主体多元化两个方面三、 政策方案的设计是政策制定过程中十分关键的一个步骤，要确保方案的质量，必须注意 以下几项原则：1紧扣政策目标。
⑵规划多重方案⑶方案彼此独立⑷方案要有创新⑸方案切实可行四、 政策规划的模式与参考框架1. 韦默和维宁的政策分析框架 韦默和维宁将政策分析过程分为两个阶段：问题分析和解决方案分析1问题分析这个阶段由三个重要步骤构成：① 理解问题② 选择和解释明白与约束③ 选择解决办法⑵解决方案分析这个阶段可以分为四个步骤：第一步是说明相关标准，也就是确定备选政策方案的评估标准， 并依据这些标准评价备选方案对于目标的影响；第二步是详细说明能够潜在推进政策目标的 备选政策方案；第三步是用每一种衡量标准来评价每一种备选政策方案，预测其可能产生的 影响；第四步是推荐一种备选政策方案，并提供选择的依据2. 怕顿与沙维奇的政策分析框架 怕顿和沙维奇提出的政策分析可分为六个步骤：⑴认定和细化问题⑵建立评估标准⑶确认备选政策⑷评估备选政策⑸展示和区分备选政策⑹监督和评估政策实施五、政策学习与政策移植1. 政策学习及其类型从学习的内容和程度上，可将政策学习分为工具学习、概念学习或者问题学习、社会学习三 种类型1)工具学习是指学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等 ⑵概念学习或者问题学习是指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物。
⑶社会学习是指决策者学习有关政策价值以及规范、目标、责任等其他深层次的特质2. 政策移植及其类型 从政策制定者的意愿角度，可将政策移植分为自愿的政策移植和被迫的政策移植第三节 公共政策的抉择与合法化一、 公共政策的抉择主体 公共政策的抉择主体主要包括：国家元首、行政首长、民意代表、法官、执政党首脑以及军 事首长等二、 公共政策的抉择原则 公共政策的抉择原则包括：1尊重科学分析的价值⑵考虑各方利益的平衡⑶发挥决策者的能力作用 ⑷遵照有关程序的规定三、 政策论证、政策审议与政策采纳1. 政策论证政策论证是指政策方案的论证以有力的信息来强化自己的政策主张，并且对决策者和利益相 关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政 策方案而拒绝其他政策方案的做法1政策论证的要素 政策论证具有六大要素，即：政策相关信息、政策主张、立论依据、驳斥理由、可信度 ⑵政策论证的模式邓恩认为，政策论证的模式主要有八种，即：权威模式、统计模式、类别模式、直觉模式、 分析模式、解释模式、实用模式、价值评价模式⑶政策论证的特殊形式 政策探究和政策对话是政策论证的特殊形式2. 政策审议。
政策审议是指决策者对各个方案进行最后的比较选择一种最满意的方案，或者以某一方案为 主干并综合、吸收其他方案的可取之处而形成的一个新的方案，然后对该方案的适时性、适 当性、可行性、完善性等进行深入考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过 程政策审议的基本方法是评估和择优评估是对各种政策方案效果的预测性分析和比较； 择优则是在评估和比较的基础是哪个提出政策决策意见方案评估与择优的两种主要方法： 预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法它包括方案调查、详细研究、进一步 的分析、试验式证实四个步骤预测性评估方法非常多，有定性的方法，也有定量的方法； 有直观的预测，也有非直观的预测；有演绎式预测，也有归纳式预测等威廉•邓恩曾经归 纳为三种预测方法，见表 6-1表 6-1 三种预测方法方法根据适当的技术结果外推预测趋势外推传统的时间序列分析、线性趋势估计、幕的加权、数 据变换、剧变法预言理论预测理论理论图形化、因果模型、回归分析、点和区间估计、 相关性分析推断判断预测有见地的 判断常规德尔菲、交叉影响分析、政策德尔菲、可行性评 价猜想可行性评估主要涉及的是在诸多条件制约下实施方法在条件和后果上的可行性问题，不一定 强调预测方法的运用。
林水波、张世贤认为，可行性往往包括四个层次的内容：适当、可能、 可行的和可行性实验3. 政策采纳 政策采纳是指决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的特定问题它是政 策抉择的第三个环节，也是其最后一个环节四、公共政策抉择的合法化 公共政策抉择的合法化包括政策内容的合法化、决策程序的合法化、有关政策的法制化三方 面的内容1. 政策内容的合法化 政策内容的合法化，就是决策者择定的政策在内容上不能与既定宪法和法律相抵触，必须合 乎有关法律的原则甚至具体规定具体来说，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的 法律相一致2. 决策程序的合法化 政策合法化的另一个重要方面就是政策抉择过程应合乎法定的程序要求这就是说，法定的 决策程序在政策在政策合法化中占有极其重要的地位在法学中，人们历来强调程序的正义， 在决策上我们同样要重视程序正义原则下面我们主要介绍行政系统和立法系统的决策程 序⑴行政系统的决策程序 在当代中国，行政决策一般实行的是行政首长负责制，这项制度把决策权主要赋予行政首长， 但同时有要求行政首长应在行政领导会议集体讨论决定的基础上行使决策权，具体的行政决 策程序如下：① 法制部门的审查。
② 领导会议的讨论决定③ 行政首长的签署发布 ⑵立法系统的决策程序 立法系统的决策程序主要包括提出议案、审议议案、通过议案和公布政策这几个阶段① 提出议案 政策议案的提出主体既可以是立法机关的民意代表、有关委员会以及领导机构等，也可以是 其他国家机关在现代立法机关的决策实践中，提出政策议案的主要主体是政府，一方面说 行政权的扩张程度，另一方面说明许多涉及社会公共管理的决策一般也只有直接负责这些事 务的行政机关能及时感知和提出② 审议议案 立法机关对有关政策议案的审议程序总是立法机关决策程序中最复杂的一种程序③ 通过议案 规则一般是过半数通过一些特别重要的议案，如宪法修正案等，则要求更高比例的通过率， 甚至有些议案还会要求最终进行全民公决④ 公布政策 政策通过后还必须经过法定的公布程序，才能生效立法系统通过的法律、政策通常都要经 过国家元首的签署和发布在中国，国家主席根据全国人大和人大常委会的决定签署主席令 公布法律和政策⑶政策的法制化 政策的法制化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策是上升为法律法规的过程， 也称政策立法它实际上就是一种立法过程，它遵循的就是立法程序五、常规决策与危机决策 常规决策与危机决策的典型特征对比如表6-2。
表 6-2 政府组织的常规决策和危机决策的典型特征对比常规决策危机决策目标取向解决一些常见的 公共问题，实现公 共利益迅速控制危机事态的 蔓延；保护民众的生 命和财产等安全约束 条件时间时间充足，反复决 策时间急迫，即时决 策信息信息比较完整：经过 详细分析获得全面而 准确的信息信息有限（信息不 完全；信息不及 时；信息不准确）人力丰富；经由日常的 培训、训练，教育 等措施提高决策 者的素质缺之：决朿者自身 素质和专业技术 都严重匮乏技术技术手段比较成 熟，能基本实现自 动化危机发生后，一般的专业 技术设备往往也告失灵， 特别需要一些高精尖的 技术及设备决策程序民主科学决策：遵 循特定的例行程 序和标准化的操 作规程；决策权力 分散，经民主协商 定夺取后方案快速决策：决策权 力高度集中，决策 者主要依靠自己 的智慧和胆略审 时度势，相机决 。