欧盟特别代表制度：机制发展及其影响王磊2013-3-29 10:48:37 来源：《徳国研究》(沪)2012年2期【英文标题】The EU's Special Representative System: System Development and Its Influence【作者简介】王磊，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，上海 200433c【内容提要】欧盟特别代表制度是特使外交在欧盟的新发展，具有后者的灵 活性、高层次性和较强专业性，是欧盟为发展共同外交而进行的重要制度实践 本文以欧盟共同外交与安全政策的发展为背景，特别代表制度的历史演进为线 索，围绕其法理和机制两方面的制度化，分析了特别代表制度在初创、发展、巩 固和改革四个阶段对特使外交的运用和创新性建设欧盟特别代表制度在政策与 机制两个层面为欧盟共同外交建设进行了重要探索关键词】欧盟/特别代表/特使外交/共同外交与安全政策欧盟的政治工程——快速东扩、制宪努力、《里斯本条约》(以下简称《里 约》)生效及其在欧盟机构和运行规则等方面的大幅调整——已经扩展到了它的 外交体制和外交方式①在对外事务中，共同外交与安全政策(GASP)启动，2001 年开始任命“共同外交与安全政策高级代表”，尤其是2009年12月凯瑟琳•阿 什顿女士扌口任欧盟负责外交事务与安全政策的高级代表一职，由其负责组建和领 导欧盟对外行动署(ERAS),参与联盟层面对外政策的制定和实施。
在欧洲联盟 发生的渐进的主权共亨包含着对外事务”，而关于外交制度研究，“欧盟提供了 一个独特的观察实验室”②欧盟特别代表制度是欧盟发展共同外交与安全政策，争取在国际舞台上用一 个声音说话而进行的重要实践和政策探索本文首先简要探讨-般形态下的特使 外交及其特征，然后以欧盟特别代表制度这一具有欧盟特色的特使外交的历史发 展为线索，围绕特别代表制度在法理和机制两方面的制度化，并结合其对欧盟共 同外交与安全政策的影响等问题，对欧盟特别代表制度进行初步研究•、特使外交：含义及特征“特使外交”是指由国家元首、政府首脑或国际组织任命的、派往其他国家 或国际组织（并为后者所接受）的个人或团体，为解决某i特定问题或执行某-•特 殊使命而进行的高层次外交活动的统称③特使通常是由富有经验的外交官或者 具有丰富政治资历的权威人士担任，“大多数具有特殊人脉关系，或者具有承担 使命的特殊本事，或者具有某种专长其中，与首脑具有充分牢固的政治信任可 能是最重要的条件”④特使承担在许多国家和地区拜访协调、磋商调停、营造 和平的任务，通常不必长期留驻在同一个地区在进入近现代外交Z后的相半长吋间内，特使外交“只是在最高一级和礼仪 性场合才加以使用……然而到二十世纪，派遣和接受执行短期使命的代表又再度 成为常有的事了”⑤。
特使外交以其H身独特的内涵和相较于传统常驻外交代表 机构的灵活机动性、高层次性、较强专业性等特点在现代外交中扮演着日益重耍 的角色1. 灵活机动性特使围绕某一特定问题或为执行特殊使命血设，具有临时性质，根据其承担 任务的不同，大致有下而三类：①作为特别代表执行礼仪性任务；②向对方转达 最高层的政策观点或立场，成为释疑和增进双方信任的使者；③就热点事件进行 外交斡旋或调停等特使外交覆盖内容丰富，针对高层认为重要的任何政治、经 济、军事乃至文化、体育、自然灾害等非传统议题都可以设立特使外交的灵活性也体现在特使的任期没有统一的制度规定，完全视其执行 的任务的发展血决定作为礼仪代表参加庆典活动的时间一般在数天左右，而在 国际冲突热点地区执行和平任务的特使其任职则可长达数年有别于常驻使馆需 要保持一定规模，特别使团组织更为灵活，可以是国家领导人派出的个人，也可 能是具有相当规模的庞大代表团特使的个人背景没有很严格的规定，其选择标准大致包括：特使-•般与国家 元首或政府首脑保持着良好甚至密切的私人关系；执行任务的性质和具体事件的 特殊性，出席礼仪性活动的特使一般多为国家领导人的亲属朋友等，而执行政治 性使命的则多为前任或在任的外交官和政府及国际组织官员等。
正如普利施科所 云：“（首脑）可以自由地起用政府官员或普通平民他可以给予他们这样或那样 与其任务相称的官衔和职位……他可以把这些代表派往世界上任何他认为适宜 的地方……他们的作用重可千钧，轻可鸿毛⑥2. 咼层次性常规驻外使团作为由国家派驻外国、代表国家办理有关外交事务、致力于维 持和推进本国各方而对外交往的专门机构，接受外交部的直接领导，执行外交部 和有关政府部门的各项指令⑦双边外交关系日常事务几乎总是通过常驻大使及 其领导下的使馆来进行的，但必须接受来自本国外交部的指令并向其汇报工作而特使则是由国家元首或政府首脑派遣，故一般被称作国家元首（总统、主 席或君主）特使或政府代表，具有相较于常驻使团的更高层次性，基于这一点， 普利施科等学者把特使外交归于首脑外交z内，亦是有一定道理的⑧由于特使 承担的是两国关系的一些关键性问题，是代表首脑进行的高级别对话和信息传 达，是首脑希望越过常规外交渠道加以处理的外交任务，且在任务执行过程中直 接向其报告工作进展，其H的通常是为了排除各种干扰和障碍，突破外交僵局， 以便尽快在高层取得决定性的谅解因此，特使通常和首脑具有较为密切的关系, 也被称为“个人代表”、“密使”或“特别助理”等。
3. 较强专业性特使外交具有较强专业性，这和其执行任务的性质和具体事件的特殊性密切 相关现代外交己经进入了多元化和立体复合化的时代，单靠常规外交模式难以 适应形势发展的需要，血特使以其在专业领域所拥有的他识储备和专长、特殊的 经历、智慧和判断，以及特殊的人脉关系等，充实并丰富着常规外交所以特使 的职业背景异常多彩，既可以是卸任的前政要、国际组织前负责人，也可以是学 界明星、社会名流、宗教领袖甚或知名企业家等随着国际事件和国家间关系的复杂化，尤其是全球性问题和非传统安全议题 的大量增加，例如恐怖主义、核扩散问题、严重的海啸灾难、大面积的严重干旱 及饥荒问题等，特使所承担的任务相比常设双边外交涉及更广阔的领域，突破了•国的边界线，因此根据事件性质的独特性来应对这些问题就更为有效1990年代以来，欧盟周边地区和国际热点层出不穷，给欧盟对外政策形成 了巨大的挑战，为解决欧盟对外政策长期面对的四个问题：一致性、连续性、有 效性和灵活性，欧盟在一般特使外交的基础上，创新发展了具有欧盟特色的特别 代表制度这一制度成为了推动共同外交与安全政策的突破点，是更广泛的外交 政策机制和战略工具的组成部分共同外交与安全政策机制化的日益完善和欧 盟特别代表制度作为政策工具的发展紧密结合，相互促进”⑨。
欧盟特别代表是由欧盟派出，并率领鬥己的外交团队以执行欧盟某项具体对 外政策的外交人员⑩特别代表作为由欧盟理事会正式任命的联盟层面的专设职 位负责某一具体的——自然是对于欧盟具有重大意义的——地区性或全球性议 题，穿梭于冲突地区或有关国家执行调停等任务按照其职业背景，特别代表可 以划分为以下四类：第一，欧盟成员国职业外交官；第二，具有国际组织任职经 历的欧盟公民；第三，欧盟成员国具有重要影响的政治家；第四，越来越多的欧 盟机构官员出任欧盟特别代表，并己成为一种趋势二、非洲大湖地区的初创：欧盟特使外交的试验田虽然20世纪90年代欧盟东部近邻地区局势动荡不安，尤其是巴尔干半岛这 一“欧洲火药桶”更是陷入了长期的种族冲突和纷争Z中，但欧盟首位特别代表 却诞生在遥远的非洲大湖地区数月Z后欧盟又派遣了中东和平进程特别代表 在总结上述两位特别代表工作的基础Z上，欧盟在巴尔干地区先后密集派遣了四 位特别代表1 •欧盟特别代表制度的萌芽——非洲大湖地区1996年联合国前莫桑比克事务特使奥多•阿耶罗(Aldo Ajello)被任命为欧 盟第一任非洲大湖地区事务特使(11),标志着欧盟特别代表制度开始萌芽大湖 地区特别代表的任命具有明显的探索性质，体现在以下四个方而：第一，非洲大 湖地区并不是欧盟的战略重点地区(12),欧盟也没有形成一致的大湖地区战略， 因而特别代表的重要任务Z—即在欧盟成员国Z间进行协调，以便取得各成员国 对其工作的协助和支持，尤其是在该地区具有重要影响的法国、英国和比利时等 就显得更为重要(13),酝酿并向欧盟提岀一•致的大湖地区政策。
第二，特别代表 主要执行调停外交的使命根据授权特别代表要在大湖地区冲突各方2间进行斡 旋，协调联合国和非统组织的调停努力，促成大湖地区和平、安全与稳定会议的 召开，积极参加地区危机管理，在本地区实现和平与稳定第三，特别代表处于 协调补充地位在大湖地区冲突的危机管理小，欧盟特别代表缺乏强有力的政策 工具，以致他只能够协助联合国和非统组织等该地区既有的国际调停努力，而无 法单独发挥作用并和其他国际组织形成竞争第四，特别代表具有政策建议权， 是欧盟共同外交卓有成效的探索根据授权特别代表的理事会决议第3款规定，“特使可以针对联盟可采取的对策向理事会提出建议，以达成欧盟在冲突地区的 战略H标” (14) o据此，特别代表不仅针对冲突地区的情势向理事会进行报告， 并被授权向欧盟进行对外政策建议欧盟首位特别代表在大湖地区积极展开调停外交，通过配合联合国和非统组 织在该地区的外交努力而致力于冲突的解决，虽然这没有完全阻止战火的继续蔓 延，但他突显了欧盟对世界热点地区的关注和参与，是欧盟执行一致的对外政策 的探索，增强了欧盟在国际事务中的存在，具有重要的破冰意义2•“双重任职”的探索——中东和平进程与前南地区中东和平进程和前南地区是欧盟1993年布鲁塞尔峰会确定的共同外交与安 全政策的重点，在初步评估首位特别代表工作的基础Z上，欧盟在丄述地区也分 别派驻了特别代表。
1996年11月欧盟任命西班牙驻以色列前大使米盖尔•莫拉蒂诺斯(Miguel Moratinos)为中东和平进程特使，以增强欧盟的政治存在和影响力，确立欧盟可 信赖的伙伴的形象莫拉蒂诺斯在任期内所展开的工作主要情况如下：第一，利 用宽泛灵活的授权，确立自己在中东和平进程中的地位，通过增强在谈判进程中 的斡旋和协调作用，赢得各方对欧盟特别代表的认可第二，与美国总统中东和 平进程特别协调员丹尼斯•罗斯(Dennis Ross)密切合作，促成巴以双方直接谈 判莫拉蒂诺斯在轮值主席国荷兰的协助下，促成以色列外交部长大卫•列维 (David Levy)和巴勒斯坦民族权力机构主席亚瑟尔•阿拉法特(Yasser Arafat) 于1997年4月欧盟-地中海峰会期间的直接会谈莫拉蒂诺斯的任命充分体现了欧盟特别代表制度所具有的特使外交的特点， 并呈现出创新性发展：第一，灵活机动性1995年底时任以色列总理拉宾 (Yitzhak Rabin)遇刺后中东和平进程遇到重大挫折，欧盟紧急任命莫拉蒂诺斯 为特别代表，授权他在巴以Z间穿梭斡旋，推动《奥斯陆协议》的实施第二， 专业性莫拉蒂诺斯于1993-1996年间担任西班牙外交部非洲和中东事务司司 长，并曾出任驻以色列大使，熟悉中东地区事务尤其是巴以问题，在以色列和阿 拉伯世界具有广泛的人脉关系。
第三，高层次性莫拉蒂诺斯在曲班牙外交部工 作期间，哈维尔•索拉纳(Javier Solana)担任外交部长，双方关系密切，担任 特别代表期间，他得到了转任欧盟高级代表的索拉纳的大力支持第四，区域性 莫拉蒂诺斯的任命同西班分在欧盟的地位有直接关系西班分在1991年马德里 中东和会中扮演了重要角色，对《奥斯陆协议》的签署做出巨大贡献西班牙是 推动欧盟南部伙伴关系政策的重要成员国，1995年11月四班牙担任轮值主席国 期间，在巴塞罗那召开欧盟与地中海南岸国家第一届部长级会议并提出“欧盟- 地中海伙伴关系”的构想15)莫拉蒂诺斯的任命是欧盟内部追求区域平衡的一 。