*2第二章 公共管理理论的发展变迁学习要点： u公共管理改革运动：实践、阶段、模式 u公共管理理论的演变过程 u公共管理的理论基础 u公共管理理论的发展趋势*32.1 公共管理改革运动：实践、阶段、模式一、公共管理的产生与发展 1. 前工业社会：统治主导型模式 2. 工业社会：管理主导型模式 3. 后工业社会：服务主导型模式 二、公共管理改革运动 1. 产生的背景 （见第一章）*42. 若干工业化国家的新公共管理实 践 （1）英国的政府改革 Ø政治理念：新右派——个人权利 和自由选择，新自由主义政体，“ 小而美的政府” Ø政府改革的理念：组织模式和机 构类型的多样化 Ø突出措施：成立半自治性的执行 局，承担各政府部门的公共服务 职能 Ø评价：实质是管理革命而非机构 革命*5（2）美国的新治理 A. 美国百年行政管理改革历程回顾v第一阶段（1900-1940）：改进效率，建设好政府v第二阶段（1940-1970）：改善预算，控制开支v第三阶段（1970-1980）：改善管理，效率、效益v第四阶段（1980-1992）：私有化，精简政府v第五阶段（1992-）：重塑政府，企业型政府。
——尼古拉斯·亨利 《公共行政与公共事务》*6B. 《全国绩效评估》：Ø减少官僚体制的繁文缛节；Ø顾客至上；Ø充分授权给下级；Ø建设花费少而工作好的政府 C.总结：这次改革与过去行政管理范式不同， 突出公共管理的特征，被称为新治理，或企业 型管理范式3）其他国家的改革实践*73.公共管理改革运动的发展阶段 （1）民营化时期 A. 民营化：政府利用私营部门、第三部门来执行公共 项目 B. 公共物品供给过程中的三个基本参与者： C. 民营化中公共物品制度安排的不同形式：Ø合同承包Ø特许经营Ø补助Ø自由市场Ø志愿服务*8D. 民营化的启示v在不完善的政府、市场和社会之间，应建立 一种有效的选择与相互协调机制，根据资源 优化配置的经济合理性原则和交易成本最小 化原则，努力寻求政府、市场和第三部门在 公共物品供给领域的均衡点，建立公共物品 供给的多中心体制和互补机制，以利于更有 效地提供公共物品和增进公共利益9（2）重塑政府时期v掌舵与划桨分开，进行自主管理改革v围绕结果而不是职能再造政府工作流程v充分运用现代管理技术v公共管理者的非职业化 （3）治理网络化时期v治理网络：特定的群体围绕特定的政策议题 而形成一种持久、稳定的联合体，它们有各 自的边界、相对稳定的内部结构。
v多中心治理*104.公共管理改革运动的主要模式v市场化政府模式v参与式政府模式v弹性化政府模式v解制式政府模式v无缝隙政府模式v合作政府（整体型治理)*112.2 公共管理理论的演变过程一、传统公共行政的理论基础与评价 （1）主要理论观点 ①政治行政二分理论Ø威尔逊：政治是政治家的特殊活动范围，而行政管 理则是技术性职员的事情政策如果没有行政管理 的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政 治——行政之研究，1887Ø古德诺：政治是国家意志的表达，行政是国家意志 的执行——政治与行政，1900*12②官僚制理论 韦伯其人：v生于1864年，德国图林根的一个富有家庭 ，其父为一位法学家兼市议员，家庭背景 对其影响巨大v1882年进入海德堡大学攻读法律，还兼修 中世纪史、经济理论、哲学、神学等，其 学识渊博，阅历丰富，知识面广，这些为 其理论体制的创建奠定的基础v1894年担任弗莱德包大学经济学教授， 1896年担任海德堡大学经济学教授，1918 年担任维也纳大学社会学教授，作为魏玛 宪法起草委员会的顾问，曾前往凡尔赛会 议代表德国进行谈判 ，1919年担任慕尼黑 大学社会学教授v1920年因肺炎逝世，终年56岁。
13学术成就：v马克斯·韦伯与卡尔·马克思和爱米尔·杜尔凯姆被并 列为现代社会学的三大奠基人 v宗教社会学：韦伯在宗教社会学上的研究开始于名 为《新教伦理与资本主义精神》的论文，并且继续 在《中国的宗教：儒教与道教》以及《印度的宗教 ：印度教与佛教的社会学》、《古犹太教》里进行 探索 v政治和政府社会学：在政治和政府的社会学上，韦 伯最重要的贡献之一便是一篇名为《政治作为一种 职业》的论文在这篇论文里韦伯提出了对国家的 定义，即国家是一个拥有合法使用暴力的垄断地位 的实体，这个定义成为西方社会科学的重要基础14官僚制：v官僚制是中国古代王朝最主要的政权形式，其最初建立是在 战国时期战国时期的变法运动使得各国的政治制度先后由 宗法分封制转变为专职官僚制v在汉语中官僚制式带有贬义，然而韦伯的官僚制却截然不同 ，而是指集权——统一、指挥——服从的意思，是效率最高 的组织形式，是理想的类型组织v官僚制的理论基础：Ø神秘化的组织：基于领导者的个人，以对个人的崇拜、迷信 为基础；Ø传统的组织：以命令和权威为基础，世袭制与封建制；Ø合理化—合法化组织：以组织设置的各种规则为基础，按规 则行政15官僚制的特征：v合理的分工：每个组织的成员有严格的职责和分工 ；v层级节制：权利与等级一致，形成一个指挥链条；v依照规程办事的运作机制：工作不是随心所欲进行 ；v正规的决策文书；v组织管理的非人格化：个人的情感影响他们的客观 、合理性，并且会产生裙带关系；v适应工作需要的专业培训机构：随着社会的发展， 官僚组织必须为成员提供组织培训增加成员的处理 事务能力。
16官僚制的评价：v社会政治意义：当时德国处于高速工业化时期，经 济基础决定上层建筑，资本主义的经济发展要求政 治上的变化——皇权衰落，民主政治的发展v学术意义:对社会各组织的形态进行了比较研究，把 组织形态与权威结合分析，对官僚制的结构、功能 、管理方法进行了比较详细的分析，把行政与效率 结合进行分析v存在的问题：是高度的纯化，理想中的形态；过于 静态的研究；缺乏对组织与外界环境的研究；过度 强调专业分工忽视了宏观的协调；过于强调人员的 稳定，容易产生组织惰性；忽视了人的社会性，心 里与生理上的需求17③科学管理理论 ④行为主义管理理论v西蒙的行政学说：Ø《行政行为》分析了传统公共行政学的局限性，抛 弃了所谓的行政原则及政治－行政二分法，指出了 传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学 方法论来研究行政行为尤其上决策过程，并围绕行 政决策的研究，力图建构起新的行政学理论体系Ø传统的公共行政学将丰富多彩的行政管理现象或活 动仅仅抽象为若干的原理及原则西蒙提出：“行政 原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为“行政 谚语”18研究方法论A. 理论的区分——价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述。
涉及 到价值判断,例如“应该”、“可以”、“不得”等——事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈 述，实然问题，描述性陈述B. 实践的辨别一是手段与目的的区别，二是可供选择的行为与行为的后果与价 值C. 以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题的性质，从而 确定行政学的研究对象两者都包含价值与事实两种因素:——在政策问题中，价值因素占主导地位——在行政问题中，事实问题占主导地位*19v研究结论：行政学研究应以决策研究作为重点v案例：一位农民和他的孙子到离村12里地的城镇去赶集开 始时老农骑着驴，孙子跟在驴后面走没走多远，就碰到一 位年青的母亲，她指责农夫虐待他的孙子农夫不好意思地 下了驴，让给孙子骑走了一公里，他们遇到一位老和尚， 老和尚见年青人骑着驴，而让老者走路，就骂年青人不孝顺 孙子马上跳下驴，看着他爷爷两人决定谁也不骑两人 又走了四里地，碰到一学者，学者见两人放着驴不骑，走得 气喘吁吁的，就笑话他们放着驴不骑，自找苦吃农夫听学 者这么说，就把孙子托上驴，自己也翻身上驴两一起骑着 驴又走了三里地，碰到了一位外国人，这位外国人见他们两 人合骑一头驴，就指责他们虐待牲口！v问题：你若是那位老农，你会怎么做？*20（2）传统公共行政学的基本特点与评价 特点：Ø强调行政管理的一般性或普遍性原则；Ø行政官僚价值中立原则；Ø公共行政的最高标准是效率原则。
评价：Ø实际运作中执行偏离效率原则，导致无法解决政治 与行政的矛盾；Ø政治与行政相互关联，一个不含价值判断的公共行 政是个神话；Ø当代经济社会发展并没有形成全面取代传统行政模 型的历史条件，因此，官僚制仍在公共行政中占主 导地位，说明官僚制仍有其存在的合理性21二、新公共行政学派 1. 突破了传统公共行政政治行政二分法的框架； 2. 提出行政民主观点，政治民主与行政民主并重； 3. 应把公平放在首位，批判传统公共行政效率至上观 点，公平与效率应协调统一； 4. 注重行政过程的价值与伦理因素； 5. 重新探索行政组织理论研究的视角和演进的途径22三、新公共管理和公共管理1. 新公共管理：把私人部门的管理手段和市场激励结 构引入公共部门和公共服务之中其目标不只是在 公共行政内部作技术上的专业化的努力，也不只是 对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换 机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终 以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式 第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系； 第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化； 第三，改革政府部门内部的管理体制232. 公共管理：在新公共管理运动发展的基础上形成的 新的学科理论体系和实践范式。
（1）强调管理主体的多元化； （2）将私人部门的管理方式运用于公共部门，借助 市场机制促进和优化公共服务； （3）注重外部环境管理，实现由内部取向向外部取 向的转变； （4）注重管理价值的实现和责任； （5）注重理论与政府改革实践的紧密结合242.3 公共管理学的理论渊源一、管理学理论 （一）古典学派理论Ø弗里德里克·泰勒为代表古典学派关注的 焦点是“效率”和“经济”Ø管理主义对公共管理学的一个重要启示是,管 理作为一种纯手段性的活动具有共通性,它所 包含的一系列原则，既可用于私营企业，也 适用于公共部门25（二）行为学派理论(behaviorism) Ø行为科学，广义是指包括类似运用自然科学 的实验和观察方法，研究在自然和社会环境 中人的行为的科学狭义的行为科学是指有 关对工作环境中个人和群体的行为的一门综 合性学科 Ø通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验， 证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效 率主要取决于士气的高低霍桑实验用“社 会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时 将非正式组织的概念引入管理学26（三）决策学派理论(Decision Theory School ) 基本观点： 1. 决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策； 2. 决策是一个复杂的过程，包括四个阶段：拟定计划 阶段；选定计划阶段；评价计划阶段。
3. 在决策标准上，用“令人满意”的准则代替“最优化” 准则 4. 组织的决策根据其活动是否反复出现，可分为程序 化决策和非程序决策；根据决策条件可以分为肯定型 决策、风险型决策和非肯定型决策 *27v决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为 开端西蒙指出，决策在行政中处于中心地 位，管理就是决策决策在管理的各个层面 存在，但在领导高层尤为重要v决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛 姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论28（四）系统学派理论(System Management School) v组织是一个是由个人组成的协作系统，个人只有在一定的相 互作用的社会关系下，同他人协作才能发挥作用 v巴纳德认为组织作为一个协作系统都包含三个基本要素：能 够互相进行信息交流的人们；这些人们愿意做出贡献；实现 一个共同目的因此，—个组织的要素是：信息交流；作贡献的意愿；共同的目的 v组织是两个或两个以上的人所组成的协作系统，管理者应在 这个系统中处于相互联系的中心，并致力于获得有效协作所 必需的协调。