公共危机多元治理中的障碍及其消除 霍晓英Reference：在应对公共危机时，政府作为主导和核心，与非政府组织、企业、媒体、社会公众等主体在公共危机的各个阶段相互合作，已经成为今后危机管理的重要趋势目前，在公共危机多元治理的过程中，由于多元主体的职责不清，多元主体各自所代表的多元利益、多元主体间缺乏有效的合作，多元主体间的信息不对称以及参与主体危机治理能力的不足等因素的存在，对公共危机治理中的多元主体最优合作形成障碍针对这些障碍，应当以政府为核心，通过多元主体的共同努力，将其进行消除，从而在应对不断涌现的各类公共危机中达到最佳治理效果，以保证公共利益的最优在排除障碍的过程中，需要通过法律法规明确多元主体在公共危机治理过程中的职责，通过制度安排化解多元主体的利益冲突，加强治理主体之间的交流与合作，建立完善的信息沟通与共享平台，提高各主体应对公共危机的能力Keys： 公共危机 ；多元治理； 多元主体 ；危机治理D035 ；D630当前我国的公共危机管理正逐步由政府单中心管理向政府、非营利组织、企业、媒体和社会公众为主体的多中心治理发展理论和实践证明，公共危机多元治理是危机管理的必然趋势。
然而，目前在多元治理的过程中存在各种障碍，如何充分发挥多元主体在危机治理中的优势、达到最佳效果，需要对这些障碍进行认真分析，进而采取有效措施，达到消除障碍、提高危机治理效果的目的一、公共危机多元治理及其优势现代社会发展过程中，公共危机已经成为社会环境的常态，据德国慕尼黑再保险公司估算，2012年自然灾害共造成1600亿美元的损失除了自然灾害带来的公共危机，还有人为的各类危机，因此危机无时不在，甚至于社会学家认为全球风险社会时代已经到来，“人们生活在文明的火山上”[1]随着公共危机的日益增多，以及在公共危机中对传统政府单中心管理提出的新挑战，催生了公共危机多元治理治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[2]治理理论强调政府并不是国家唯一的权力中心，各个公共机构和参与者之间应当在特定的领域进行合作，这种合作应该是一个持续性的过程，政府在这一过程中应当通过更好的方法和技术来对公共事务进行引导治理理论与传统的公共危机管理理论相结合，从理论、制度和方法上促进传统公共危机管理范式的转换在公共危机治理中，政府作为主导和核心，与非政府组织、企业、媒体、社会公众等主体，在公共危机的各个阶段相互合作，有效地预防、舒缓和消弭危机，从而降低危机带来的损失，形成公共危机多元治理的网状结构。
从无数公共危机应对的案例中我们可以看到，政府单中心行动、单纯的行政手段和政治动员在公共危机管理中不断暴露其缺陷而有效的多元治理模式在危机的预防、舒缓与恢复阶段都产生了非常好的效果例如，我国2010年青海玉树的抗震救灾中，非政府组织的积极参与起到了非常重要的作用由于玉树特殊的自然环境和高原缺氧状况，使得长期扎根于此的非政府组织无论在人员身体素质还是在与受灾群众的沟通方面都具有明显的优势，如提供应急的棉袜、内衣、太阳能灯和性价比更高更适用的药品等同样，企业由于在日常运营中使用、储备着大量的人员和物资，甚至掌握着一定的特殊技能和专用资源，比如工程、救援等专业人员及必须的救援物品、车辆等，可以给予受害者比较实际、直接的救助，这在危机救援中同样发挥着极其重要的作用此外，危机中发挥社会公众积极组织自救互助的作用，可以最大限度地减少危机带来的损失如在美国 “9·11”事件的救援现场中，“现场的每个人都非常乐意提供帮助，不管朝哪个方向走出50码，你都能发现热腾腾的食物——由那些纽约最有名餐厅的厨师们提供的美食——你可以边吃边跨过世贸中心废墟旁的街道我们出现在任何地方都能适时得到补给，无论你需要的是什么：护膝、袜子或手套。
[3] 二、公共危机多元治理中的障碍公共危机多元治理的优势是毋庸置疑的，但目前在公共危机多元治理过程中还存在诸多阻滞因素，如果这些阻滞因素未能消除，则难以实现最优的公共危机多元治理一）多元主体的职责不清首先，从治理理论本身我们可以看出，在治理过程中，由于政府正在把原先由自己独自承担的责任转移到公民社会手中，社会正在承担越来越多的责任，因此政府与公民社会的责任界限便不那么清晰这一现象在公共危机的多元治理中也同样体现，政府与非政府组织、企业、媒体以及社会公众如果没有更好地明晰自身的责任，那么在公共危机多元治理中就会出现许多的障碍，对于危机的应对会产生不利影响其次，不同部门责任不清晰会对危机治理造成严重障碍目前的危机管理更多地表现为领导现场决策，以部门为龙头的突发事件应对组织机制，各单位、各部门、非政府组织和社会公众个体在危机救援的过程中存在职责不清、行动各自为阵等问题各地区、各部门、各单位在突发事件面前往往会分割运行，缺乏有效配合，这在2008年中国南方冻雨雪灾害中得到充分的暴露二）多元主体的多元利益在现实的危机治理过程中，多元主体来自于不同领域，因此各自所代表的利益也有所不同作为企业来说，其目的是追求自身利益的最大化，在参与公共危机治理的过程中，希望以此来提升自己良好的社会形象，但其最根本的目标依然不会改变。
非营利组织在公共危机治理过程中，为了扩大自身影响力，以及由于所挂靠单位的不同，会存在与其他组织不积极配合的行为作为媒体来说，当前建立了较强的危机反应机制，能够通过自己先进的交通设施和报道设备，及时将信息传递给公众但是媒体也会在此过程中追求自身的收视率、点击率，通过报道扩大自身的读者群和观众群，因此在信息传递过程中会有自身的侧重点即使是政府部门内部，由于应急工作领导和机构是临时从相关部门抽调人员组成的， 实际工作的开展通常需要对各个职能部门进行协调，应急小组的成员彼此之间需要花费大量的时间来互相了解才能够彼此熟悉和更好配合小组成员由于各自都背负着自己部门的利益， 因此就很难保证在具体的工作中能够完全从危机治理的公共利益需要出发来考虑问题三）多元主体间缺乏有效的合作目前在公共危机多元治理中非政府组织、企业和社会公众参与危机治理过程的渠道和平台较为有限，导致一些非营利组织不能够很好地发挥自己的积极性和主动性，企业和社会公众参与渠道也需要进一步畅通我国公共危机管理中非营利组织、国际组织、社会公众个体等众多的社会力量在危机应对过程中发挥着积极的作用，但这种参与往往缺乏专门的组织渠道、正式的制度体系和常设的项目平台，导致临时性、随机性较强，组织化程度比较低，很难发挥多元主体的优势作用。
非营利组织相互之间的联合、协调有待进一步加强在面临公共危机时，我国非营利组织联合行动组织的规模较小，数量也很少，协调能力非常有限许多非营利组织不相信其他非营利组织，不太愿意主动与其他非营利组织开展合作，宁愿单独行动或者与政府部门合作，而不希望把资源转移给其它组织许多非政府组织倾向于和受助者直接接触，而不希望通过其他组织建立合作[4]“5·12”汶川大地震，民间捐赠超过700亿元，主要集中在民政部门、红十字会、慈善总会和几家专业型公募基金会一方面红十字会、慈善总会等官方公益组织募集了巨额善款和大量的救灾物资，形成善款和慈善物资的“堰塞湖”； 另一方面，许多从事专业服务的草根组织无法获得社会捐款的支持官方公益组织宁愿跟官方合作使用这些善款和物资，也不愿意跟资源严重不足的非政府组织合作，更不能把自己的救灾或灾后重建项目委托给非政府组织[5] 由于平时的有效合作不足，导致在面对公共危机时，政府部门与企业、非营利组织以及社会公众等的参与不能形成有效合作，行动相互脱节，不能形成有效合力，在危机治理中形成一定障碍，达不到最佳效果四）多元主体间的信息不对称公共危机治理中各主体对危机信息有着迫切的需求，各主体在应对危机的过程中存在双重困惑：一方面难以把握公共危机发展的势态，另一方面对于其他主体的反应也难以预测，这种信息不对称对于公共危机治理极为不利。
对于社会公众来说，由于对危机信息的不了解或受某些小道消息的影响， 就会引起社会的恐慌， 导致某些非理智行为的发生公共危机多元治理中存在各种类型的组织，由于各类组织在组织性质、组织结构、管理制度等方面存在较大差异，使得危机中的信息在组织间传播会产生障碍例如，在雅安地震救援过程中，对于民间组织和社会力量的救援存在信息不对称，导致在救援过程中出现道路严重拥堵，通往灾区的交通生命线被阻塞而与此同时，媒体在公共危机治理中将危机信息及时、全面、准确地传递给社会公众，与密切配合政府的舆论引导使其朝着有利于化解危机的方向发展这两者的平衡方面还有所欠缺，这些因素叠加在一起，加重了危机治理中多元主体间的信息不对称由于信息传播障碍，在危机救援过程中会贻误时机，对公众利益造成危害在雅安地震救援过程中，救援人员和物资的协调调度存在信息不对称，救灾物资在有些地方堆积如山，而在有些地方却没有发放到，造成救灾物资严重短缺五）参与主体危机治理能力的不足随着公共危机发生的领域和发生规模的不断扩大化，对参与公共危机治理各主体的能力提出了较大的挑战作为多元主体中的重要组成部分的非营利组织自身能力亟待提升目前，我国的非营利组织在新的形势下虽然有较快发展，但总体发展还是处于初级阶段，使得其在公共危机治理过程中作用的发挥受到进一步的影响。
当前非营利组织在资金筹措方面，管理制度的健全方面，信息透明度方面，以及人才管理制度和志愿者队伍的稳定性方面都存在一定的问题加上近期对于非营利组织的公众信任度方面存在的危机，更加剧了非营利组织发展的局限性，从而进一步影响了其在公共危机治理中作用的发挥，表现为非营利组织的组织化和制度化水平较低，专业救援队伍和专业救援设施比较有限相当一部分非营利组织也不具备救灾应有的专业能力，如物流管理、仓储管理等，没有相关应急培训和应急案例库的建设面对危机来临，各参与主体包括非政府组织、企业、媒体和社会公众需要各种应对危机的专业知识和技术， 而由于相关的培训体系尚未建立，使得各主体系统的专业救援知识较为匮乏平时演练的缺乏也使得各主体在危机面前显得束手无策， 从而降低公共危机治理的效率三、公共危机多元治理中阻滞因素的消除消除公共危机多元治理中的阻滞因素可以通过法律法规明确多元主体在公共危机治理过程中的职责、通过制度安排化解多元主体的利益冲突、完善公共危机治理主体的领导和执行机制、加强治理主体之间的交流与合作、建立完善的信息沟通与共享平台、提高各主体应对公共危机的能力等来进行一）通过法律法规明确多元主体在公共危机治理过程中的职责首先，通过相关法规将各主体在公共危机治理中的职责进一步明晰。
目前相关法规中对于企业、非营利组织、媒体和社会公众如何有序参与公共危机管理以及在参与公共危机管理过程中的权责利等没有做出明确细致的规定《中华人民共和国突发事件应对法》中规定了“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”，同时规定“国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具对于企业、非营利组织、媒体和公民个人的职责没有明确界定，没有对公民和各类社会组织参与危机治理的权利与义务作出明确的安排，因此应当建立完善的危机管理法制美国的经验是灾害救助体系非常完善，在法制上除了国会制定的《灾害救济与紧急援助法案》以外，还有联邦政府的《联邦应变计划》与《灾害救助方案》等在组织设计方面，秉承“治理分享”的理念，设有“标准化紧急管理体系”作为中央与地方合作执行灾害防救的联系架构，并且还设有连接中央与地方以及其他公私组织的“灾害防救组织体系”，由联邦急难管理署、地方政府及其他公私组织等三个次级体。