纪念中国统计学会成立三十周年暨第十五次全国统计科学讨论会文集公共管理视野下调查队管理体制演进和展望国家统计局江西调查总队邓盛平当今经济社会早已进入了瞬息万变的信息时代，提供、准确、快捷的数据和信息服务，是作为公共部门的统计系统应尽之责当前，统计数据受到前所未有的关注，统计工作面临前所未有的挑战，能否进一步强化统计调查体系的相对独立性，进一步提高统计调查工作效率，构建科学的统计调查管理体制模式，成为决定统计事业发展的关键上个世纪8 0 年代，国家统计局建立了遍布全国、深入市县的农村和城市调查队系统；9 0 年代中期，又建立了触及公司厂矿的企业调查队系统2 0 0 4 年，政府统计启动了调查队管理体制改革，将城、乡、企三支调查队系统整合划一，集中资源，履行直接调查职能本文以公共管理的视角，回顾调查队管理体制演进，并探讨今后的可行路径一、调查队管理体制改革简要回顾经国务院批准，1 9 8 4 年成立由国家统计局直接领导的农村抽样调查队和城市抽样调查队——后改称农村社会经济调查队和城市社会经济调查队——分别对十分重要而敏感的农产品产量、农村居民收入、城镇居民收入和各类价格指数，独立开展全国抽样调查，直接上报国家统计局。
1 9 9 4 年，又成立了与上述两支调查队管理模式相同的企业调查队，负责开展对国有企业改革、企业景气状况、大型企业集团和规模以下工业企业的调查工作根据中央政府关于完善统计体制的要求，为使统计工作尽快适应市场经济体制，逐步与国际接轨，同时消除原三支调查队管理中存在的矛盾和问题，国家统计局决定改革原有的调查队管理体制，从2 0 0 4 年开始对直属三支调查队进行改革，明确了组织架构( 见图1 ) 、行政级别和工作职能一是撤销国家统计局的农村社会经济调查总队、城市社会经济调查总队和企业调查总队，在国家局设农村社会会经济调查司、城市社会经济调查司和服务业调查中心，在省一级三队合一，设立调查总队，同时增设了地( 市) 级调查队网点设置，将县级农村社会经济调查队和城市社会经济调查队改设为调查队，形成较完善的调查网络；二是规定新组建的各级调查队原则上与同级政府统计机构行政级别相同；三是明确各2 9 0纪念中国统计学会成立三十周年暨第十五次全国统计科学讨论会文集级调查队是国家统计局的派出机构，由国家统计局实行垂直管理；四是明确界定国家统计局各级调查队与同级统计局的业务关系；五是新组建的各级调查队承接原三支调查队的职能，并将逐步增加国家宏观调控和国民经济核算所需重要统计信息的抽样调查任务等。
在改革过程中，国家经济局始终强调，国家统计局直属的各级调查队和各级统计局都是国家统计系统的重要组成部分，在业务上均接受国家统计局的领导，既要完成国家统计局布置的统计调查任务，又要完成地方政府的统计调查项目根据职能分工，各负其责，互相配合，实行信息共享，不得重复建设和重复调查各级调查队承担的国家统计局布置的各项调查任务，由调查队独立组织调查，并向国家统计局独立上报调查结果各省、自治区、直辖市的有关统计数据，按分工如属于国家统计局调查队调查的，以国家统计局调查队的数据为准注：目表示直接领导关系；I l表示业务领导关系够V图I 政府综合统计体系组织结构图改革之初，实行调查队垂直管理模式的内外部环境已经逐渐成熟从外部看，统计工作的重要性和统计数据的敏感性，已成为社会各界的共识，实行垂直管理模式已经比较容易被各方面接受；其次，历经多年改革开放和经济建设，国家财力日益增强，为垂直管理模式提供了财力保障从内部看，国家统计局在垂直管理方面已积累了许2 9 1纪念中国统计学会成立三十周年暨第十五次全国统计科学讨论会文集多经验，特别是以垂直管理模式相继成立的全国农村、城市社会经济调查队和企业调查队成功运转多年，为实行统一的调查队垂直管理模式奠定了基础。
2 0 0 6 年开始，国家统计局直属的调查总队逐步组建，这是国家统计局构架垂直管理，即完成“三队合一’’的第一步该阶段改革进程中，调查队的业务主要是平移原“三队“ 业务，同时积极探索如何创建新的局队协调模式至2 0 0 7 年，国家统计局直属调查队管理体制改革基本完成目前，各地各级调查队已经从组建阶段步入了正常运转阶段，并积累了一些宝贵而有益的工作经验总体上看这项改革经进一步加强了国家统计调查力量，有利于提高统计数据的准确性和统计工作的科学性和权威性，有利于以真实可靠的数据和分析，提高国家宏观调控能力二、公共管理视野下调查队管理体制长期以来，政府统计的服务对象偏重于政府部门，而忽略了企业和居民等对经济统计的信息需求，数据收集又主要采用层层上报的方式，易受干扰加之由于众多客观因素的限制，导致统计调查方法和统计数据难以满足实际需要在市场经济条件下，以上种种状况已不适应发展要求从公共管理政策角度看，统计信息产品的归属关系到统计的发展方向，决定和影响着政府的统计行为这就要求，一是要扩大信息服务对象，包括政府、企业、居民等；二是提高信息服务质量，提高政府统计的权威性基于科学抽样方法、相对独立的架构，具有公共性、合理性的调查队管理体制改革应运而生。
调查队管理体制的公共性公共性“ 是公共管理的最新理念，它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；明确了管理的范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任作为公共产品的统计数据和信息，同样具有公共性，公众需要知情权公共性强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求，在不违法统计法的保密要求的前提下，统计产品的收集、整理和加工过程，应有适当的公开性与透明性；公共性强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，统计调查数据应按程序向公民公开，以接受公民监督和质疑等调查队管理体制的独立性新修改的《中华人民共和国统计法》将监督、维护统2 9 2纪念中国统计学会成立三十周年暨第十五次全国统计科学讨论会文集计工作的责任人予以了明确《统计法》指出，在“县级以上地方各级人民政府统计机构依法查处本行政区域内发生的统计违法行为；在国家统计局派出的调查队组织实施的统计调查中发生的统计违法行为，由组织实施该项统计调查的调查队负责查处。
另外，《统计法》规定：“国家统计局派出的调查队承担国家统计局布置的各项调查任务，独立上报，独立执法，凸显出调查队的独立性新近颁布的《处分规定》对各方的责任更明确、更细化，而且新设了一些责任，更有可操作性调查队管理体制的科学性如果能够提高重要统计数据的科学性，进而提高宏观调控决策的质量，那么统计体制的改革就是成功的同时，如果由此而促进政府行为的公开与透明，提高数据服务和信息服务的可得性和易得性，那么统计改革和统计事业的发展，更能获得全社会的支持调查队系统主要采用了抽样调查法方法取得调查数据，这种方法具有调查对象少、成本低、质量易控的特点，在国际上许多国家得到普遍应用1 9 8 4 年开始，由农调队和城调队开展农产品产量、城乡住户收支和价格指数的抽样调查，标志着在常规统计领域大规模开展全国性抽样调查工作，开始走上科学化、规范化的轨道后又陆续开展了规模以下工业企业、农村住户固定资产投资、农作物播种面积、畜牧业、劳动力、部分服务业等多领域、多项目的抽样调查目前我们经常性统计调查项目中运用抽样调查方法的项目在全部项目所占比重逐步提高，发挥了很好的作用调查队管理体制的合理性数据的科学性，依赖于制度的合理性。
提高统计数据的科学性，必然要求制度改革，其要点是为统计工作提供一个利益中立的平台将调查机构改为中央垂直管理，反映的是管理方式和管理手段上的两个方面的改变首先，从当代公共管理发展的趋势看，统计体制改革是基于专业性的公共管理部门地位的上升，其权力和责任同向扩张；其次，它反映了中央政府在管理、调控和约束地方政府行为时，将更加倚重专业手段，例如直接调查、统计监控等等三、展望就目前统计管理现状而言，调查队管理体制改革无疑是比较现实而有效的选择之一落实和完善调查队管理体制改革，需要妥善处理好各方面关系，充分发挥各地局队积极性，形成合力，共同发展随着社会的发展和时代的进步，我们应该以注重科学、讲求实用的态度，不断大胆探索新的道路，尝试新的模式任何模式的体制革新2 9 3纪念中国统计学会成立三十周年暨第十五次全国统计科学讨论会文集都需要大胆设想、小心求证，而且无论最终如何定位，着眼点都应落在从体制机制上增强统计调查机构的独立性和尽力消除各方干扰1 ．重新发掘统计调查资源，充分发挥派出机构作用国家统计局可以设计一套为中央宏观调控服务的指标体系，调查队的目标应定位于为宏观调控提供主要统计调查数据，如价格数据、就业数据、房地产数据、主要农产品产量、工业企业开工率以及消费者信心指数等。
将规模以下、资质等级以外、限额以下等需要由县级统计局参与的业务，交由统计局完成，避免数据收集过程和衔接评估中产生的种种弊端2 ．加大经费保障力度，增强调查独立性从制度上保障调查队有充足的调查经费，为中央政府服好务，在经费上不受地方制约同时，做到为当地政府服务，但经费上不必依靠当地政府3 ．整合全社会统计资源，加强局队广泛合作充分运用行政记录、部门统计、非官方统计资源，为科学抽样搭建有较强信度和效度的样本框，构筑较为完善的信息平台在完善职能分工的同时，进一步加强局队合作，努力形成业务互补、相互协作、团结一致、共谋发展的和谐局队关系2 9 4。