区域公共资源合作治理：经验与问题 【内容提要】区域公共资源合作治理面临着集体行动的困境，需要通过有效的治理体制来规范地方主体的行为，使其走向有序的合作长白山保护开发区的管理体制经历了由分散管理向综合管理的转变长白山管委会体制所具有的准地方政府的行政地位、委托管理与统一管理结合的管理模式、政事企分开的管理主体格局、经济社会行政领域的全面管理权限等特征，代表了一种新型的区域合作体制创新管委会体制下的长白山治理取得了较高的绩效，但也存在行政地位模糊、法律冲突、利益纠葛、参与主体单一等问题对长白山管委会体制变革经验与问题的分析，有助于丰富与完善现有的合作治理理论与实践模式，更好地寻求区域合作治理困境的化解途径 【关 键 词】区域公共资源 合作治理 长白山保护开发区 管委会 【作者简介】张海柱（1985- ），男，河北沧州人，吉林大学行政学院博士生（吉林 长春 130012）； 王庆华(1966- )，女，安徽涡阳人，吉林大学行政学院教授，博士生导师（吉林 长春 130012）；杨荣臻(1968- )，男，吉林公主岭人，吉林省长白山管委会旅游局高级工程师（吉林 延边 133613）。
跨行政区界自然保护区、景区的综合保护与开发是一个较具代表性的区域公共资源治理问题在当今时代，区域内的各方主体开展合作治理的意义已经毋庸置疑，关键在于采取何种模式、机制，促进地方合作的真实、可持续发展有鉴于此，在对地方合作治理经验与问题进行总结与反思的基础上，逐渐探索出适合地方政治、经济、社会情境特征的合作治理制度及缺点，从而提高区域治理的长期绩效，既是一个重要的政府治理理论课题，又是对政府行政管理体制改革、政府间关系重构而言极具现实性与紧迫性的实践选择本文拟通过对吉林省长白山管委会体制变革的个案分析，探究“管委会”体制在区域合作治理中的优势与不足，尝试对管委会体制的进一步完善提供一些建议，并为同类型保护区、景区的开发治理提供可资借鉴的经验教训 一、区域公共资源合作治理问题的提出 作为一种具有消费上的竞争性以及非排他性的准公共物品，公共资源的开发治理是一个典型的面临着“集体行动”困境的社会公共问题由于公共资源自然容纳能力的有限，过多消费者(开发者)的进入所产生的“拥挤效应”必然导致“公地悲剧”这一集体的非理性结果，造成公共资源自身的耗竭这种情况在跨行政区的区域公共资源开发中尤为严重。
在公共资源的产权归属区域内所有的地方政府共有的情形下，地方经济发展以及官员晋升博弈①的激励与压力往往导致条块分割、多头管理的混乱局面，造成公共资源开发治理整体绩效的低下因此，如何设计出有效的区域治理体制，来规范相关地方主体的行为，使其走向有序的合作，是一项重要的理论与实践课题 从现有研究来看，许多学者提出了各种不同的解决区域合作治理与行政区划分割冲突的体制模式，如“区域公共管理”[1]、“复合行政”[2]、“区域治理”[3]等其中又以科层制、市场制以及组织间网络制作为三种基本的治理机制[4](pp.127-132)然而在跨行政区的区域公共资源治理实践中，上述三种机制各有其不足科层制依靠组织间的层级权威实现协调与合作，往往诉诸行政区划的调整，但面临巨大的政治、行政与社会经济成本而且区划调整后只会形成新的行政区，不能从根本上消除“行政区经济”②现象市场制即私有化方案，通过明确界定资源产权的方式来化解合作难题，但这并不适用于各种国家或集体拥有产权的公共资源开发中相较而言，同级地方政府(或行政地位不对等但没有直接的行政隶属关系)间通过自主协商所建立的组织间网络机制受到了越来越多的青睐，成为许多地区的实践选择。
但是由于协商达成的制度与协议不具有强制性，当地方发展目标冲突、无法达成共识时，合作将形同虚设 现实中的区域公共资源治理实践总是对理想型治理机制的检验与发展，而对地方实践经验与问题的总结能够进一步丰富与完善现有的合作治理体制鉴于此，本文对吉林省长白山保护开发区管理体制的变革进行分析通过对相关文献资料、政府档案文件的整理，以及对长白山管委会相关工作人员的访谈，详细考察管委会体制的基本特征与运作机理，并深入探究管委会在推动跨行政区公共资源合作治理中所产生的治理绩效以及存在的主要问题 二、长白山保护开发区管理体制沿革 长白山位于我国吉林省东南部，是中朝两国的界山，被誉为国家级生态自然保护区、“人与生物圈”自然保留地、中国国家自然遗产、国家5A级旅游景区、“中国十大休闲胜地”之一作为中国东北的天然生态屏障，东北亚生态气候调节平衡的主区域、全球稀有的地质地理环境监测地、物种基因储存库，长白山的宝贵资源具有极高的科研、保护和开发价值长期以来，长白山以强调自然生态的保护为主，开发利用时间较短，并对各种大规模的开发利用活动进行了严格的限制同时，由于长白山所属区域在行政区划上横跨“两地三县五局”③，较为典型地面临着区域公共资源的开发治理难题，这也成为制约该地区经济社会发展的主要原因。
从现实来看，无论是自然生态的保护还是各种资源的开发，管理体制始终是影响长白山治理绩效的关键因素吉林省委、省政府正是从该环节入手，推动了长白山由分散管理向管委会综合管理的转变，从而为区域公共资源合作治理难题的化解带来了新的契机 (一)分散管理阶段④ 历史上的长白山一直由不同政权或行政区分割管辖民国时期，长白山区隶属吉林省和奉天省新中国成立后，随着省级行政区划的调整，长白山归属吉林省管辖范围1960年4月，吉林省建立了“吉林省长白山自然保护区”同年11月，成立了吉林省长白山自然保护区管理局，由省林业厅直接领导1968年12月，保护区管理局被撤销，各管理站分别被下放给安图县、长白县、抚松县1972年12月，吉林省革委会收回了长白山自然保护区管理局，仍由省林业局直接领导 1986年7月，长白山自然保护区被列为国家级森林和野生动物类型自然保护区1988年11月9日，吉林省人大七届六次常委会通过了《吉林长白山国家级自然保护区管理条例》，使保护区的规范化管理有了法律上的依据 这一时期长白山保护区内惟一的综合性管理机构——长白山自然保护区管理局由于行政级别较低，对长白山地区内的各地方政府不具强制性的约束力，长白山保护区的自然保护工作以及旅游资源的开发管理实际上是由区域内各地方政府分散管理的。
分散管理造成了无序竞争的混乱局面，不仅使自然保护工作难以开展，而且也限制了旅游资源的开发与地区经济发展2005年长白山管委会成立之前，长白山区域的社会人均收入不足700美元，尚不足吉林省和全国平均水平的一半2005年长白山区城市居民人均可支配收入只有5375元，农村居民则只有1369元，长白山区存在多个国家级贫困县、贫困村 (二)综合管理阶段 从20世纪90年代开始，吉林省委、省政府多次组织有关部门进行调查研究，探索解决长白山管理体制难题的可行途径，历任省级领导几次做出重要指示并亲自到长白山和周边市、县进行实地调查党的十六大以后，随着振兴东北老工业基地等重大方针政策的提出，吉林省委、省政府决定进一步推动全省旅游业和长白山区域经济快速健康发展，创建长白山旅游世界知名品牌 2004年年底，吉林省政府成立理顺长白山管理体制调研小组2005年1月5日，时任吉林省省长的王珉听取全省旅游工作汇报，会上谈到了多部门管理景区的弊端，王珉提出，长白山自然保护区是吉林省旅游业龙头，理顺体制从这里开始长白山管理体制调研小组于2005年4月向省政府提交了正式报告 2005年6月29日，吉林省委、省政府(吉政发[2005]19号)⑤决定成立“长白山保护开发管理委员会”，与吉林长白山国家级自然保护区管理局合署办公。
长白山管委会为省政府直属机构，级别暂定为副厅级，由省政府授权对相关区域按开发区模式进行管理，省林业厅将长白山保护局整体建制委托长白山管委会管理 2006年1月，长白山管委会正式挂牌成立，标志着长白山保护区正式实现了管理体制的改革，开始步入综合管理阶段 2006年7月，吉林省委省政府(吉政发[2006]30号)⑥出于实际工作的需要，又进一步调整“长白山保护开发管理委员会”为“长白山保护开发区管理委员会”，作为省政府的派出机构，正厅级建制，具有相当于市(州)政府的行政管理职权，省里将长白山管委会按市(州)对待和管理，即“9+1”⑦管理模式长白山管委会下设的池西、池北、池南三个经济管理区，具有相当于县级政府的行政管理职能和权限至此，长白山保护开发区的综合管理新体制基本确立 三、长白山管委会体制模式分析 不同类型的公共资源，往往要通过不同的管理体制或机制、模式进行治理由于长白山区域兼具自然保护区与旅游景区的属性，因此其管理体制的变革必然会从其他同类型保护区、景区的管理体制中进行借鉴现实中所最终确立的“管理委员会”模式，恰恰是我国多数保护区、景区的主要管理体制模式之一然而单就管委会模式而言，各地具体的制度设置、机构性质、管理权限、组织特点等也不尽相同。
例如，黄山风景区管委会属于“一局统领”的旅游管理型事业单位、九寨沟管委会属于“三局合一”的全能型事业单位[5](p.102)本文所分析的长白山管委会同样具有自身特有的体制模式特征(参见图1) 图1 长白山管委会体制结构⑧ (一)准地方政府的行政地位 吉政发[2005]19号中明确规定：“在保证延边州、白山市相应利益和行政区划不变的前提下，延边州安图县的二道白河旅游区、长白山和平旅游度假区、白山市抚松县的松江河旅游区、长白县的长白山南坡旅游区整建制统一由长白山管委会管理”，“由省政府授权长白山管委会统一制定长白山保护与开发总体规划，并按总体规划要求，对长白山的保护、开发与建设实施统一协调与指导”在吉政发[2006]30号中又规定：“(长白山管委会)作为省政府的派出机构，正厅级建制，代表省政府依法对管理区域内的经济和社会行政事务以及森林、草原、水流、山岭、土地、矿藏等自然资源实行统一领导和管理”，“具有相当于市(州)政府的行政管理职权，享有省政府授权、委托的部分经济社会和行政事务管理职能和权限省里将长白山管委会按市(州)对待和管理”，“省政府授权或委托长白山管委会，负责管理区域内的经济发展、社会稳定及社会事务。
长白山管委会要依法编制实施管理区域内的各项管理办法，加强公共设施建设，管理公共事务，调节社会矛盾，维护社会稳定” 以上具有法律效力的规定共同表明，长白山管委会已经具有了“准地方政府”的行政地位首先，管委会在机构设置与职能权限上已经基本具备了一级地方政府的地位与权限它不仅负责景区的保护与旅游开发工作，还具有综合性的经济社会管理权以及执法权这在国内同类型的管委会中并不常见⑨其次，之所以说长白山管委会是“准”地方政府，表明它尚不具备真正意义上的一级地方政府的资质这主要是由于长白山管委会的设立不涉及行政区划的真实调整，只是对原延边、白山所属的部分区域实行委托管理，原行政隶属关系不变此外，从机构设置来看，它基本包括了一级政府实体所具备的各种党政机关、省直机关和事业单位等，但是没有相应的一级人大、政协等机构管委会的主要领导班子成员由省政府直接任命，管委会主任每年向全区工作会议作工作报告上述特征体现出了长白山管委会与真正地方政府的区别 (二)委托管理与统一管理结合的管理模式 当前长白山保护开发区从管理形式上看分为三个区域与三种类型：(1)自然保护区，基本上为原长白山国家级自然保护区的管辖区域，本区域强调自然资源的保护，严格限制各种开发活动。
2)规划管理区，包括自然保护区、环长白山旅游公路以内及外侧1公里、规划三坡旅游环路以内及外侧1公里、规划指导区内旅游公路两侧各1公里、三坡旅游服务基地、主题功能区等其他区域，规划管理区实施直接管理，又分为池北、池南和池西等三个经济区3)规划指导区，是为实现长白山的生态环。