外国教育资料2000年第2期西班牙高等教育的发展与改革之路王留栓西班牙的高等教育自萨拉曼卡大学成立(1218 年)至今已有七个半世纪以上的历史,但是,受诸多因 素影响,该国的高等教育直到本世纪60年代才逐渐步 入快速发展时期经过70—80年代以来的改革与发展,西班牙的高等教育呈现多样化和分权化发展势头, 并取得了明显成效本文拟从西班牙高等教育发展与 改革进程中探求其经验(含教训) ,供我国教育行政部 门领导和教育界同仁参考一、 发展概貌西班牙的高等教育是随着中世纪大学的兴起而发展起来的1200年,莱昂国王阿方索九世开始筹建萨 拉曼卡大学,对此,其子圣费尔南多国王曾于1243年 发布敕令专门记述了父王当年创办该校的经过1218年,这所中世纪的著名大学宣告成立,并于次年招生开 学1254年,国王阿方索十世慷憾为该校当时开办的12个专业捐赠基金,其中主要专业有宗教法规、 文法、 物理学和人文学科同年,罗马教皇亚历山大四世批准萨拉曼卡大学开展普通高等教育,同时授权的大学 还有巴黎大学(1180年经路易七世批准与认可而成 立)、 牛津大学(初建于1167年)和波伦亚大学(1150年经君王批准与认可而建成)。
从1450年巴塞罗那大学的筹建到1508年阿尔卡 拉大学和马德里(孔普卢顿)大学的正式成立,西班牙 的大学教育步入了繁荣发展时期巴塞罗那大学是加泰罗尼亚自治区(目前西班牙行政区划分为17个自治 区及50个省)的重要学府,阿尔卡拉大学则是西班牙 人文主义的摇篮,而萨拉曼卡大学从建校到16世纪末一直是欧洲最重要的教育和学术中心之一,1580年在 校生近7000名17世纪中期,西班牙国力日趋衰退,西班牙的大 学教育同欧洲其他一些国家一样,在 “空白三百年” 的停滞与衰落期内徘徊1936年,西班牙内战爆发,大学和全国一样,经历 了3年灾难性内战带来的创伤1939年4月上台的佛朗哥政权实行独裁统治长达36年之久,虽然当时曾 实行以建立科学教育为目的教育政策,但是教育受独 裁政治束缚,人民很少有民主、 自由的权利佛朗哥政 府的首任教育部长在1939—1940学年大学开学典礼大会上曾明言,大学的使命是 “极权主义的,反自由主 义的” 自1958年起,佛朗哥政府摒弃此前推行的闭关自 守政策,开始对外全面开放1969年,政府颁发了 《西班牙高等教育白皮书》,次年又制定了 《普通教育法》, 试图对各级各类教育进行改革,促进教育的发展与现 代化。
但是,由于西班牙长期沿袭法国中央集权式高 等教育体制,教育部长有权对所有大学(特别是重点大 学)的活动进行行政干预;再加上根深蒂固的天主教势 力,在大学里,“唯有帝国的和天主教的西班牙才是真 理”(前文提及的教育部长语) ,因此早期的高等教育改革收效甚微1978年,西班牙颁发了42年来第一部经公民投 票通过的宪法,确定国家政体为议会君主制根据这部宪法,中央政府(设在马德里)下辖17个自治区,两 者分别按其权限运作,自治区可与中央政府商讨有关 本地区的教育 发展规划,通常有权创办本地区的大 学;中央政府负责制定高等教育总体发展规划,同时还规定新建高校应具备的起码条件 在70年代教育改革的基础上,西班牙于1983年 颁布了 《大学改革法》,其目的是在高等教育宏观管理体制上改变以往国家集中控制高等教育的局面,在微 观管理方面扩大高等学校的办学自主权(如专业设置、 课程内容、 教师聘用等方面的自主权)为此,教育部 增设了大学委员会自1986年1月1日西班牙正式成为欧洲共同体 成员国之后,西班牙进一步对外开放,高等教育改革的 重心转向教育质量的提高据西班牙教育部1987年向经合组织(OECD)呈交的报告,西班牙的大学课程 将向国际性和专业性方向发展,同时增加科技知识含 量。
80年代末以来,西班牙各大学都相继实行课程改革,使课程适应教育现代化的发展,而在体制上与其他 欧洲大学接轨同时还大力开展高等职业教育,以满 足广大群众日益增长的教育需求,其主要原因是,西班牙人口出生率高峰比其他欧洲国晚了近10年,所以在 近几年内要求上大学的青年人数仍在增加 自教育部1990年实行 “大学教师任用资格评估” 后,大学委员会推出了 “大学体系质量评估实验计划” 51995年9月该委员会还制定了基本评估方法,使 《全 国高等学校评估纲要》 适用于各大学教学、 科研、 管理 等工作的评估 为推进高等教育质量的提高,大学委员会还于1995年向教育部呈交了一份 “大学资金筹措报告”,建 议国家教育经费向向提高质量和效率方面倾斜 随着高等教育改革的深入发展,西班牙高等学校 的规模不断扩大现以大学为例(目前非大学的高等 教育机构如军事学院、 商业学院、 语言学院、 音乐学院 等专业学院与过去相比有了较大发展,但是在高校系 统中所占比重仍然较低) ,1970—1971学年大学注册 学生数为33107万名,1980—1981年学年增至64191 万名,1990—1991学年猛增至114105万人,1994—1995学年又达143157万人(均为西班牙教育部和国 家统计协会资料) ;1970年时西班牙共有22所大学, 其中公立大学18所,私立大学4所,1996年,大学总 数增至54所,其中公立大学44所(包括一所开放大 学) ,私立大学10所。
二、 改革举措如前文所述,自1970年起西班牙的高等教育改革 步步深入,并在管理体制、 课程设置、 资金筹措和学生 贷款等方面实行了相应的改革举措11 管理体制 随着 《大学改革法》 的实施,在宏观管理层面,西班 牙逐步采用双重管理体制,即由国家教育部和自治区 政府共同管理高等教育,而过去一直是法国式的中央 集权管理模式为推动教育部、 自治区、 高等学校三者 之间的管理工作相互协调平衡,教育部还下设大学委 员会,从该委员会的人员组成便能看出其重要作用和 功能,主席由教育部长兼任,其他委员分别为各公立大 学校长,每个自治区负责教育的高级官员、 国会两院的 代表、 政府部门代表以及全国选拔的若干名公民代表 该委员会通过高等教育合作和规划委员会及大学学术 事务委员会两个常设机构开展工作 高等教育的分权化赋予自治区更大的权力大学 改革前,国家教育部在每个省设有派出机构 — — — 教育 厅,现在是每个自治区设有教育部,行使地方教育行政 机构职责自治区教育部可行使以下权力:(1)审批大 学章程;(2)审批新建大学;(3)监督大学经费使用; (4)会同大学委员会评估大学专业水平;(5)设计大学课程 体系的基本框架。
1994—1995学年,中央政府把大学 的管理权进一步转交自治区管辖截止1997年统计 资料表明;已有7个自治区自行管理其教育体制;1980 年至1995年,自治区共创建了11所大学,而中央政府 仅新建4所大学随着 《大学改革法》 的实施,在微观管理层面,大学 的自主权得到进一步加强该改革法规定所有大学采 用校、 院、 系三级管理体制,而此前西班牙长期采用 “教 授主讲制”(尽管1965年开始设系,但规模和作用都比 较小)目前大学拥有的权力包括在推举校长、 设置专 业、 颁发文凭、 设岗定编、 筹资预算等方面的自主权 公立大学成立的社会委员会也是改革创新的结果,其 主要职责是负责大学的资金筹措和参与重要事务的管 理社会委员会主席由大学所在的自治区政府任命, 五分之三的委员由校外政治和社会团体的代表组成(如工会代表和管理协会代表) ,其余委员包括校长、 秘 书长等21 课程设置80年代末90年代初以来的改革以提高质量和推 进多样化为重点,与此相适应,西班牙的大学已普遍实 行标准学分制,并逐步改革课程体系 随着学分制的实施,大学学制均有缩减改革前 的长周期大学教育的学习年限多为5年(医学、 工程学 等专业为6年) ,现在许多大学的学制由五年制改为四 年制,而且教学活动也由一学年改为一学期。
在课程体系改革方面,首先是组织新的课程设计 工作,课程设计由不同专业的23组资深教师、 有经验 的教育管理人员和劳动部门的行政管理人员负责实 施,然后报教育部批准其次,与学分制管理体系相适 应,所有大学30 %的教学内容属共同的必修科目,至 少10 %的科目由学生自由选择这也就是说,大学委 员会主要负责制订教育大纲和学位基础课程的结构和 标准,其中包括最低程度的统一教学内容;而大学又可 根据教育大纲提出自己的课程计划 在课程内容的改革方面,西班牙的高等教育长期 以来强调理论知识、 政治说教和基本知识,很少顾及课 程内容的实用性,而现在实施的新教育大纲十分注重 每门课程的实用性,并增加现代科学知识 还值得指出的是,随着大学改革的深入,大学规模 的扩大,专业设置也有较大变化,比如,1987年10月 时的三年制专业只有55个,1993年已增至322个;而 同期的本科专业也由65个增加到159个31 资金筹措 长期以来,西班牙的大学经费主要来源于中央政 府拨款(即由教育部制定大学总预算并分配给各校) ,因为学生仅交纳少量学费,而社会捐赠又十分有限 自 《大学改革法》 提出改变大学教育经费拨款方式后, 中央政府和自治区分别为各自管辖的大学提供主要经 费。
中央政府的拨款分为三大块:(1)一次性基本拨款(根据注册学生数划拨的基础成本费) ;(2)竞争性拨款6(旨在提高教育质量和为学生提供的各项服务水平) ;(3)资本基金(以满足大学的特殊需求,如基本建设)其中竞争性拨款占拨款总额的18 % 自治区的拨款分为两大块: (1)包括教育成本、 基 础研究及为学生服务等方面的基本款项,也是一次性 拨给;(2)科研人员为专门研究所需的资金属竞争性资 金,既可从所在自治区获取,也可通过跨区跨国科研项 目获得 为提高大学教育质量,大学委员会于1995年起草 了一份 “大学资金筹措报告”,目的之一是建立起公立 大学筹措资金的合理框架,之二是建立改善教育质量 的资金筹措机制根据该报告预测,为保证高等教育 稳步发展,必须逐步增加经费投入,高等教育经费占国 内生产总值(GDP)的比例应该从1993年的1101 %增 至2004的115 % ,年均增长率为317 %以大学和非 大学两个部门划分,大学教育经费占GDP的比例由1993年的0191 %增加到2004年的1131 % ,非大学教 育经费的相应比重由0110 %增至0119 %现再以公 立大学的经费来源为例如以说明:(1)仍以国家拨款为 主,基本拨款由1992年的2670亿比塞塔增加到2004 年的3140亿比塞塔,但是仅增加18 %; (2)自筹部分 将大幅度增加,比如:学费收入由1992年的810亿比 塞塔增加到2004年的1240亿比塞塔,增加53 %;而 通过校外合同等途径获得的其他收入由370亿增至650亿,增加76 %;(3)竞争性资金由零增至770亿比 塞塔;(4)用于基本建设的资本转让基金随着学校扩展 期的结束而大幅度下降,由840亿降至420亿,下降50 %。
简言之,公立大学的经费来源总额将由1992年 的4690亿比塞塔增加到2004年的6230亿比塞塔,增 加33 %(详见下表)公立大学经费收入结构一览表(单位:亿比塞塔)1992年2004年增长( %) 基本拨款2670314018 竞争性资金0770 学费收入810124053 资本转让840420- 50 其他收入37065076 总计4690623033资料来源:(西班牙)大学委员会(1995年)41 学生贷款 西班牙宪法规定的原则是每个人都有进大学学习 的机会为此,中央政府自80年代起逐年增加发放学 生贷款总额,1983年学生贷款总额为340亿比塞塔, 占GDP的01012 % ,1993年两个相应数字分别增加到417亿和0105 %据大学委员会预测,到2004年,学 生贷款额将占GDP的0122 % ,比1993年增加340 %三、 两点思考西班牙是世界上高等教育较发达国家,据经合组 织的1995年。