地方政府债务的经济增长效应研究 摘 要：首先分析地方政府举债行为对经济增长数量和质量影响的机制，在此基础上采用投入导向的DDF-SML指数计算的TFP增长率来衡量经济增长质量，并选取中国30个省份2010-2016年的面板数据，运用联立方程组模型，从经济增长数量和质量的双重视角出发，全面考察地方政府债务的经济增长效应结论表明，在样本期内，地方政府债务规模扩大，增加了经济增长数量和速度，但也对地区技术进步产生负面影响，不利于经济增长质量的提升进一步地，地方政府债务对经济增长数量的促进效应既存在于东部，也存在于西部，但地方政府债务对经济增长质量的抑制作用仅存在于东部，在西部区域未得到验证因此，在制定地方政府债务管理制度时，既要考虑地方政府债务对经济增长数量的影响，还要考虑地方政府债务对经济增长质量的影响，以便更有效地判断地方政府债务的宏观风险Key：地方政府债务;经济增长质量;债务风险;DDF-SML指数一、引言中国多年来的高速增长被誉为“增长奇迹”，其实现主要依靠投资驱动金融危机后，发达国家实施的再工业化政策以及发展中国家的出口导向战略，使得国际竞争日益激烈，贸易保护趋势日渐增强，特别是最近的中美贸易摩擦，再加上国内劳动力、土地等要素成本上升，比较优势逐渐减弱，给中国的净出口带来极大的负面影响。
在新常态下，经济增长速度放缓，稳增长压力使得投资和消费的作用日益重要，但扩大消费需要居民收入、社会保障体制、户籍改革制度等共同发力，难以一蹴而就相比消费，投资规模更容易控制，已然成为地方政府保增长的重要手段近年来，地方政府通过举债融资弥补财政不足，进行基础设施建设等公共投资，对中国经济的稳定增长显然有正面作用，但地方政府主导的投资项目，资本报酬率不高，而且占用了大量的资源，对民间投资形成了极大的挤出效应，而债务规模迅速膨胀也蕴含着巨大的债务风险在此背景下，研究地方政府债务的经济增长效应，有助于判断债务宏观风险，促进中国经济高质量发展政府债务与经济增长的关系研究一直都是经济学领域中受关注较多的课题，主要有四种观点：“有害论”、“有益论”、“中性论”和“非线性”支持新古典经济学的学者认为，政府债务规模增加对私人投资产生挤出效应，不利于社会的资本积累，从而损害经济的长期增长但支持凯恩斯主义的学者主要强调，短期内政府债务是进行需求管理的重要手段，当有效需求不足时，政府债务有利于增加居民的收入，进而增加社会总需求，促进经济增长（Spilioti和Vamvoukas，2015）20世纪70年代，Barro（1974）复兴了李嘉图的观点，提出了政府债务的中性论，在标准的OLG模型中引入后向跨代利他动机，证明了政府债务变化对经济的长期均衡增长和短期行为均无影响。
而Reinhart和Rogoff（2010）的开拓性研究表明政府债务与经济增长之间并不是简单的线性关系，而是非线性关系此后，学者们开始采用面板门槛、动态面板等各种前沿计量技术研究债务阈值的存在性（Checherita-Westphal和Rother，2012;Baum，2013;Kumar和Woo，2015）由于跨国研究容易受到样本异质性、变量测度和逆向因果等因素的影响，容易产生估计偏误（Eberhardt和Presbitero，2015）而用特定國家地方政府债务进行实证分析，可以较好地解决国别数据异质性所导致的估计偏误，Mitze和Matz（2015）以德国地方政府数据为研究样本，实证表明地方政府债务与经济增长在短期内存在显著的非线性“倒U”形关系，但是长期来看，两者之间有着显著的负相关关系中国的政治、经济制度和社会背景等状况与其他国家差异较大，基于跨国数据或发达经济体的经济背景所得结论可能在中国并不成立与西方发达国家消费型或福利型政府债务不同，中国地方政府债务主要用于基础设施建设等生产性项目，因此，部分学者研究了中国地方政府债务与地区经济增长的关系徐长生等（2016）分析了中国地方政府通过融资用于基础设施建设从而促进地区经济增长的理论机制，并进行了实证检验。
吕健（2015）的研究表明，在流动性视角下，地方政府举债提高投资规模和投资机会，进而拉动地方经济增长，但举债规模和时间会影响债务的增长效应现有文献多从经济增长数量或速度的角度来考虑地方政府债务的增长效应，少有质量维度的讨论事实上，冼国明和冷艳丽（2016）认为地方政府债务膨胀对外商直接投资产生挤出效应，影响国际收支结构;项后军等（2017）认为地方政府债务通过投资波动的渠道影响经济稳定性;刘俏（2017）认为地方政府投融资行为还会扭曲资金价格，降低金融资源配置效率;毛锐等（2018）认为迅速扩张的地方政府债务风险会引致潜在的系统性金融风险由于国际收支结构、经济稳定性和资源配置效率都是经济增长可持续性的重要内容，因此地方政府举债融资与经济增长的关系就不应仅仅局限于数量的角度，还应拓展到质量的角度基于以上梳理，本文以中国省级面板数据为样本，研究地方政府债务的经济增长效应，并试图回答以下几个问题：地方政府债务对经济增长数量和质量分别有什么样的影响？这种影响是否存在地区差异？相比已有的文献，本文从以下两个方面进行拓展：第一，从数量和质量的双重角度分析地方政府债务的增长效应中国经济进入高质量发展阶段，相对增长数量，增长质量处于更为重要的地位，而现有研究往往重视地方政府债务的增长数量效应，忽视了增长质量效应。
第二，建立了地方政府债务、经济增长数量和经济增长质量三者的联立方程组，不仅能够检验地方政府债务的增长效应，还能有效缓解内生性问题二、理论分析地方政府适度举债提升了经济增长数量和速度第一，地方政府债务可以直接用于交通基础设施等公共投资，拉动地区经济增长，从而表现为经济增长数量和速度的增加;第二，地方政府债务可以从基础设施投资和招商引资两个渠道对经济增长数量产生间接影响地方政府举债融资用于基础设施建设改善了城市基础设施，降低交通运输成本，有利于区域间劳动力和资本等要素的流动，同时为地区招商引资提供了良好的基础，吸引了更多的私人投资;地方政府举债融资用于土地收储，使得地方政府更有空间通过降低工业用地的价格来进行招商引资，从而促进地区经济增长审计署在2013年的地方政府债务审计报告中指出，地方政府债务主要用于交通基础设施建设和土地收储，加速了地区工业化和城市化进程，成为推动经济增长的主要动力第三，地方政府举借债务弥补了因财政分权导致的地方财政缺口在地方财力增强后，地方政府可以增加用于教育和医疗等的支出，加快人力资本积累;还可以通过财政补贴和税收优惠等方式引导企业加大研发支出，鼓励企事业单位开展创新活动，提升地区技术水平，从而促进地区经济增长。
但地方政府过度负债也产生了一系列不利的经济后果，影响了经济增长质量本文以全要素生产率来衡量经济增长质量，下文主要讨论地方政府债务对全要素生产率的影响机制从全要素生产率的分解来看，技术进步和技术效率提升都能促进全要素生产率的提高（李平，2016）因此，本部分主要从技术进步和技术效率的角度研究地方政府债务对全要素生产率的影响路径一）地方政府债务与技术进步从微观角度来看，技术进步是指生产前沿面发生移动，即以同样的投入获得最大的产出，或以最小的投入生产同样的产出中国各地区发展阶段不同，面临的生产前沿面也会存在差异（李平，2016）对于每个地区而言，只要将生产前沿面向前推进就是技术进步，从而带来全要素生产率的提升，而技术创新则是提升当地前沿技术水平的主要方式地方政府适度负债用于地区基础设施水平建设，改善了当地的交通便利程度，降低了交通运输成本，加速了生产要素的流动，增加了知识外溢程度，进而提升了技术进步水平但是，地方政府过度负债也可能对技术进步带来不利的影响，其主要表现在以下几个方面：（1）从债务资金来源看，地方政府债务主要来源于银行信贷审计署2011年和2013年的审计报告显示，在地方政府获取债务资金的各种方式中，银行信贷是最主要的资金来源。
新《预算法》实施后，地方政府债券成为地方政府唯一合法的举债形式，但中债登数据显示，2016年底，商业银行持有地方政府债券占债务余额的88.13%事实上，在地方政府与银行机构的双重隐性担保和预算软约束的逻辑下，中国国有银行必然存在优先向地方政府发放贷款的偏好地方政府过度负债，一方面，既占用了大量的信贷资金，挤占了其他经济主体的资金来源，同时对银行资金需求增加，提升了资金成本，挤出了私人投资的资金来源，导致银行所提供的贷款难以满足企业的研发需求和转型升级的投资需求，对地区技术进步产生抑制作用另一方面，银行资金往往期限较短，而地方政府债务多投向回报期限较长的交通基础设施，导致债务资金存在较严重的短债长投现象，产生期限错配风险，降低银行信贷资源配置能力，不利于银行对创新的信贷约束的缓解作用，进而抑制技术进步水平的提升2）从债务资金使用看，地方政府债务资金主要投向融资平台企业和地方国有企业，主要用于公共投资一方面，地方政府过度负债用于公共投资，挤出了企业在创新活动上的投资财政部数据显示，截至2019年底，政府债务为38.11万亿元，其中，地方政府债务为21.31万亿元，占55.92%地方政府过度负债，导致政府债务整体水平上升，提高了利率，从而挤出企业在创新活动方面的投资。
另一方面，地方政府融资平台和地方国有企业都具有公有产权属性，存在着生产效率和创新效率的双重损失（张杰和居杨雯，2017）更为重要的是，创新活动具有长期性和不确定性，所有权性质决定了这些企业很难通过监督和激励机制设计来激励企业的创新活动，而且创新效率损失大于生产效率損失（吴延兵，2012）3）地方政府债务偿还高度依赖土地财政，推动土地价格上升，进而抬高了房价审计署2013年的报告显示，土地出让收入已成为地方政府主要的偿债途径大量地方政府债务资金投向基础设施等公益性项目，不能产生足够的现金流量，且债务期限以中短期为主，债务偿还资金依赖地方政府收入，而“吃饭财政”的刚性支出结构决定了地方政府依靠一般预算收入偿还债务的能力有限，需要依靠土地融资或土地出让收入等预算外收入，形成土地财政依赖伴随着地方政府债务日益膨胀以及即将到来的偿还压力，地方政府对土地出让收入的依赖程度越来越高，这就使得地方政府有动力抬高地价，即地方政府可以通过控制土地供给量、限制土地招拍底价等方式推高土地出让价格，使得房地产商土地成本上涨，导致房价上涨房价持续上涨导致房地产市场繁荣，吸引各类生产要素流入效率相对较低的房地产业，导致大量非房地产企业进入房地产市场，扭曲企业的投资方向，进而降低企业开展创新活动的动力，有损地区技术进步水平的提升。
王文春和荣昭（2014）的实证研究发现房价上涨吸引了大量的资本进入房地产业及相关产业，挤出了工业企业开展新产品开发和研发投入活动，从而不利于全要素生产率的提升二）地方政府债务与技术效率生产前沿面只代表了技术的可行性，但在实际的生产活动中，只有少数企业可以达到技术最优，而更多企业远离生产前沿面当微观企业都努力将自己的生产活动向既定的生产前沿面移动，也可以使得宏观上的投入产出效率得以提升，进而提高全要素生产率，这种情况叫做技术效率的提升（李平，2016）技术效率提升的本质在于通过增加生产要素之间的协调性，以释放现有技术水平的潜能因此，地区生产技术的利用效率以及企业的管理水平决定地区技术效率1）从债务资金来源看，地方政府债务高度依赖商业银行在传统融资模式下，债务资金主要来自于商业银行的贷款，而在新型融资模式下，债务资金主要来自于地方政府债券市场我国地方政府债券市场上的投资者主要有商业银行、证券公司和基金公司等机构投资者，其中，商业银行是最主要的地方政府债券持有者事实上，在传统融资模式下，财政投资项目的收益低、地方政府债务融资成本高以及金融资产的“刚性兑付”，是私营企业融资困难的重要。