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1、论执法管理在执法规范化建设中的核心地位和作用田帅 摘要公安执法规范化建设是一项重要的公安队伍建设，其核心是执法管理建设，包括执法管理主体、对象、方法、内容、能力建设，抓住了执法管理建设，就是抓住了执法规范化建设的根本和关键所在。关键词执法规范化 执法管理 核心 主体随着我国社会主义法制建设的不断深入和完善，公安机关执法工作不规范导致部分社会矛盾产生激化、公安机关执法公信力降低、警民关系紧张等问题日益突出，规范公安执法已经成为公安机关一项非常紧迫的现实任务。2010年，公安部在公安系统开展为期三年的“三项”建设工作，执法规范化建设工作成为“三项”建设中的重点，同时它也是公安工作中关系到公安工作基
2、础性、战略性、全局性、长期性的一项工作，它是新时期公安执法工作创新，提升社会管理能力和水平，解决公安工作适应现实需要必然途径。从公安机关执法规范化建设工作开展的的情况来看，各级公安机关早已意识到规范公安执法的重要性和必要性，并着手开展了一些工作，并取得了一些成效。但是就目前的情况来看，公安执法工作的规范化水平还达不到适应社会发展的要求，此项工作任重道远。笔者结合执法规范化建设工作实际，对执法管理建设在执法规范化建设中的核心地位和作用进行探讨，以期找到一个有效开展执法规范化建设的途径。一、对执法规范化建设的基本认识要解决执法管理在执法规范化建设中的作用，首先要解决对执法规范化建设的目的、要求进行
3、准确把握和认识，我们才能解决科学选取开展执法规范化建设的手段、方法和突破口问题。从字面上，执法规范化建设的关键在“规范”两字上，笔者认为：“规范”可从名词和动词两个角度来认识：1、“规范”作为名词来认识执法规范化建设工作，这项工作就是制度建设。制度建设包括：一是广义上的制度建设包括法律、法规建设在内的各种与执法有关的制度即法律制度体系建设，相当部分制度建设不是公安机关本身能够解决的问题，如立法问题；二是狭义的制度建设，仅指在法律制度的框架下，公安机关为使其执法行为符合法律制度框架要求而制定的各项有针对性的执法工作制度、规章以及规范性文件等等。从制度建设的目的来看，公安机关通过将所有执法工作、执
4、法行为纳入制度约束，建立制度规范管理依据是执法规范化建设的重要内容。2、“规范”作为动词来认识执法规范化建设工作时，这项工作就是执法管理活动。公安执法管理活动通过将所有执法活动纳入执法管理，提高执法管理水平来实现有效的执法管理，通过执法管理实现公安执法工作符合执法工作制度、规章以及规范性文件要求为手段，最终实现公安机关的执法过程和产品质量符合法律制度框架的质量要求的检验的过程。从以上得出以下结论：执法规范化建设的所有工作都是围绕执法管理这一核心工作开展的，制度建设是管理依据建设，执法管理建设是执法管理的水平、能力建设，着力解决执法管理不规范和执法管理失位、缺位的问题。这个结论在上级对执法规范化
5、建设的几个要求：规范执法主体、规范执法行为、规范执法制度、规范执法管理、规范执法场所五个方面得到证实，这几个内容分别涉及执法管理的对象、内容、主体、方法、能力建设五个方面。二、执法管理在执法规范化建设中的决定性作用的表现1、公安工作的基本规律证明：管理工作对于各项公安建设工作具有决定性作用。胡锦涛总书记讲：在全部公安工作中，队伍建设是根本，也是保障。由此可见公安队伍建设的成败决定所有的公安工作的成败，其中也包括执法规范化建设。而抓队伍建设的关键在于抓班子建设，因此通过“抓班子，带队伍、创一流”成为了搞好各项公安工作的共识，而“班子”就是各项公安工作各级管理的主体。俗话讲：“要想火车跑得快，全靠
6、车头带”，在执法规范化建设工作中领导重视、工作措施督导到位的地方，这项工作一般能够取得明显成效，反之则不然。笔者在执法质量考评工作中发现有趣的现象：一是业务主管指导部门的执法质量往往问题较多，而且执法质量往往不及被指导的基层单位；二是城区所、队往往不及农村所，执法示范单位和工作经验主要集中、来源于农村基层单位；三是考评工作虽然以抽查为主，但是执法质量考评结果的高低对于各执法单位来讲带有一贯性、区域性特征。对这一能力“倒金字塔”现象进行分析后，笔者发现造成这一结果的根本原因在于管理主体开展管理的意识、能力和开展管理工作的难度的差别所导致：从管理意识上来看，基层开展执法管理的意识明显高于指导机关，
7、工作作风踏实，管理措施落实比较到位；从管理难度上看，基层民警比较好管，态度比较端正，能够虚心接受批评，反之则不然。虽然造成这一结果的原因包含管理主体和管理对象两方面的原因，但是从实际情况上看，管理难度的增大是因为管理主体的失位、缺位所导致，主要责任仍然应该由管理主体承担。从这个意义上讲，一个单位执法规范化建设的水平的高低，就是这个单位班子管理能力、水平的高低。2、从执法工作中出现的问题来看，原因在于执法管理工作的失位、缺位、错位所导致。公安执法工作不规范的现象主要表现在两个方面：一是由于执法观念偏差所导致的乱为、不为问题；二是民警执法素质不高所导致的不当为问题。这两个方面的问题归究起来就是民警
8、在执法过程中的随意执法而不是依法执法。我们不禁要问：为什么我们的民警敢随意执法？为什么有的普遍性的执法问题屡纠屡错，屡错屡纠却解决不了问题？存在就是有理的，存在就说明这些现象有生存的环境，这个环境就是执法工作处于执法管理工作的失位、缺位、错位所导致执法监督不力的环境条件。如以数据管理代替执法管理，工作任务量完成成为各级公安机关的首要管理目标，至于完成的是什么任务？质量如何？无人过问，执法工作考核硬指标只讲量，不讲质，以至出现造假，河南出现破获精神病杀人案就是这类型的执法管理导致的典型；基层执法办案单位的管理主体不履行自身执法监督的职责，是导致考评中出现不合格案件的主要原因：基层管理主体从来源上
9、看多数都是业务骨干，如果管理主体履行好了职责，办案形成的案卷质量就应该是他们的执法水平，不至于出现不合格情况，要么就只有是管理主体根本不具备担任执法管理岗位工作的能力这么两种情况所导致；明确下达执法“创收”任务虽然已经成为过去，但是“依法创收”却没有完全消失，返还政策或明或暗的存在，执法工作的利益驱动并未完全解决，这种管理导向是否会转变我们的执法观念、彻底解决执法工作中的权力寻租现象呢？3、从执法规范化建设工作的要求来看，执法管理水平较低成为制约此项工作的瓶颈问题。公安机关的执法规范化建设最终形成的一种规范状态就是一种规范的执法工作秩序，这和公安机关通过执法对社会开展执法活动，进而实现对社会的
10、管理，从而建立一种社会良性运行秩序一样，因此，只有通过执法管理工作才能够实现执法规范化建设的目标。从目前的情况来看，公安执法管理工作存在以下问题： 1、 管理主体执法管理意识差。一是对岗位履行一岗双责的职责定位不准确。开展执法管理的责任意识缺乏，管理主体主动思考队伍执法现状，创新执法管理的的管理主体少，缺少有效的管理措施等方面；二是管理主体开展执法管理的意识不强。表现在：不敢管理的执法管理主体较多，采取中庸之道的管理主体占大多数，在开展批评与自我批评缺乏面对的勇气，形成管理团队一团和气，原谅、遮掩是一些团队的管理状态。2、不知怎样管理，管理方法随意性大。公安管理工作是最复杂的管理活动之一，因此
11、存在“一管就死，一放就乱”的现象，所以公安管理工作必须在有较高管理能力的基础上，还要要讲究管理艺术。这种艺术体现在管理活动中针对不同的情况，管理主体有时需要将复杂的问题简单化，有时需要将简单的问题复杂化的能力和水平，实现执法管理的效果与促进队伍发展的效果相统一。所以，执法管理工作不是简单制定几个制度，执行好几个制度就能解决的，当前开展的“三项重点工作”提出要社会管理创新，公安机关的执法管理工作也是其中一个重要内容，公安机关只有解决自身管理的问题，才能解决提升整体队伍开展管理社会能力的问题。当前，公安机关定期组织开展的局长、科所队长培训工作是上级对这一问题已经引起重视并着手解决的体现。3、队伍管
12、理难度大，导致不好管理。管理主体和对象对管理工作认识上存在误区，导致在执法管理活动中管理主体的权威性难以树立。管理主体开展管理活动存在“整了”同志的心理障碍，同时被管理对象也会存在“被整了”的心理抵触，这样的管理活动很难有效实施。同时，由于在管理工作中存在简单化，往往存在一方面“一棍子”打死人，另一方面“一美遮百丑”的评价标准，不能正确、全面、辩证地看待一个同志的成绩和错误。因此，当“英雄”和“狗熊”都是非常痛苦的一件事：由于“英雄”往往需要包装，因此难以起到引领、示范作用；而出于对同志“关心”，因此管理主体尽量不让后者当“狗熊”，故被处理了的后者难以起到教育警示作用。这种情况导致队伍中管理主
13、体和被管理者均存在较多的侥幸心理，回避、掩盖问题成为主流，主动去解决问题反而成为管理工作的支流，管理重心的偏移，导致执法管理工作的效果只能停留在现象、结果层面，不能解决执法工作中出现问题的深层次原因，即解决管理工作本身存在的问题，起到举一反三的作用。4、执法规范化建设存在法制部门单打一的情况，制约了执法管理作用的发挥。虽然执法规范化建设工作被认为是一项基础性、战略性、全局性、长期性的工作，但是在实际操作上基本上将其作为了一项部门工作，即公安机关法制部门的工作，这种认识普遍存在。在这种认识下，执法规范化建设仅仅能够成为一项业务工作，但是从执法规范化建设的内容、目的、采取的手段等方面来看，执法规范
14、化建设工作应该是一项队伍建设工作，是所有公安机关管理主体应该开展的一项工作，此项开展需要综合监督、教育培训、奖惩、考核、提拔任用、调整等多种手段来解决执法管理工作中的实际问题，靠法制部门是不能解决执法管理上的问题的，法制部门更多的只能发现执法问题。因此，在工作实践中我们发现：一是虽然在执法工作中存在不少问题，但是进行了执法过错追究的却凤毛麟角；二是作为专业的执法部门，一些执法问题却普遍存在，在执法工作中具有共通性。从以上两点可以看出：公安执法工作的不规范的根源在于公安管理工作不规范，主要责任在管理层，而不在民警，开展执法规范化建设要全警参与并自上而下，这一点在我们考评工作中发现的一些示范单位的
15、执法管理经验中已经得到充分验证。三、通过加强执法管理推进执法规范化建设工作的途径1、加强执法管理主体建设。“政治路线确定之后，干部就是决定性因素”是我们党在长期建设实践中的一条重要经验，开展执法规范化建设工作也离不开这条经验。在执法规范化建设中，要解决就规范讲规范的问题，要将管理促规范作为实现执法工作符合规范要求的主要途径，核心是要解决管理主体的问题:一是要明确管理主体的执法管理责任。通过明确执法管理责任，才能实现执法主体通过执法管理活动将压力有理由地传达给民警，使民警产生责任意识。这一点在我局开展的最有最差案件评比活动中，将案件评比结果运用于对单位、民警进行奖惩取得了一些效果；二是要将执法规
16、范化水平的高低作为管理主体的主要考核目标。现代执法工作对“质”的需求已经超过了对“量”的需求，在当前社会矛盾凸显期，我们更加深刻地体会到“一次不公正的裁判，胜过十次犯罪”的含义。因此我们大力要求精确打击，要求实体与程序并重，提出了执法质量是公安机关执法工作的生命线，它关系到公安机关执法公信力的重建。所以，必须改变以往以数据管理为主的执法管理模式，将执法质量放在首要、突出的位置上；三是强化对管理主体的监督工作。从目前的情况来看，管理主体的素质与执法规范化建设的需求差距较大，在多数执法过程中的违法违纪案件中，管理主体所占整个管理主体的比例远远超过民警所占整个民警的比例，这不能不引起我们的深思。执法管理主体是执法管理的主力军，不解决他们的问题，执法规范化建设的目标难以实现，因而必须加强对管理主体的监督力度；四是强化执法管理主体能力建设。要解决善于用人的问题，使愿干、能干、善干的人真正能够充实到执法管理队伍中去，激发队伍的竞争力和活
