综合管廊的epco模式

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1、综合管廊的EPCO模式中建政研：破解 PPP 模式下地下综合管廊的 EPCO 困局 小大 2016-05-19 16:00:52 来源：责任编辑：全球财经网 中建政研信息咨询服务集团 宋志宏 梁舰 冯海忠 财政部、住房城乡建设部决定启动 2016 年中央财政支持地下综 合管廊试点工作，2016 年地下综合管廊试点城市申报指南已经 于 2016 年 3 月 3 日印发。 该指南在竞争性评审内容的第 3 条.建设运营模式中，把对综合 管廊工程积极采取设计采购施工运营总承包(EPCO)、 实现地下综合管 廊项目建设运营全生命周期高效管理的模式列作首选模式， 说明管理 层针对城市地下综合管廊项目的建设

2、管理方式已经形成了高度一致 的认识。 就 PPP 模式下综合管廊的建设管理方式， 中建政研信息咨询中心 对已经列入财政部试点的项目进行了调研。调查结果显示，在前两批 试点项目中， 由于对综合管廊工程特点的把握不够充分以及习惯于传 统的市政工程建设管理方式， 所以在大多数地方政府的实施方案中就 政府采购和建设管理而言都是沿用了设计+施工总承包的方式，并在 实际招标过程和 PPP 项目合同架构上按此操作， 以至于到目前为止尚 没有一个综合管廊项目能够按 EPCO 合同格式落地。 1 因此，PPP 模式下综合管廊全寿命周期建设管理在实际应用中是 采取管理层希望看到的设计采购施工运营总承包(EPCO)

3、方式， 还是继 续套用传统模式是存有分歧的，实际操作中也是有着很大距离的，有 必要对此做一分析并给出建议。 本文力主综合管廊项目采用设计采购施工运营总承包(EPCO)， 以 下拟从三个角度切入并加以分析论证。 1.EPC+O 总承包项目管理的核心要义 我国从 1984 年引进 EPC(Engineer-Purchase-Construct)概念到 现在已经走过 30 多年了，这期间，国内工程界前辈在推动、发展、 完善建设项目工程总承包事业方面付出了艰辛的劳动， 做出了卓越的 贡献，今天，我们在思想认识体系、项目管理知识体系、组织体系和 工程总承包市场建设等重要方面都已经与国际工程总承包市场高度

4、 接轨，并已在石化、冶金、电力、煤炭、铁路等工业领域实现了良好 的工程项目建设管理的综合效益。 EPC 模式中的设计不是一般意义上的具体的设计工作，而是包括 整个合同范围内工作内容的总体策划和协调工作， 设计过程的高度交 叉、快速跟进的管理艺术可以有机地将项目建设过程所涉及的采购、 施工、调试的相关信息集中消化和处理，这正是提高项目管理综合效 益的根本所在。采购也不是一般意义上的建筑材料设备采购，而是按 照合同要求，包括项目投产前后所需要的全部材料、设备、设施等的 2 采买、安装配合、调试配合、备品备件准备等各项工作，为项目投入 运营提供保障。 而与设计采购一体化的施工工作则包括了从设计到投

5、产所需要进行的全部施工工作量以及协调增减的工作量， 最终交付具 备交钥匙条件的整体工程。 经对 EPC+O 总承包模式特点的归纳，可得出以下几个核心要义： 1.1 高效从简 这一特点主要是针对业主而言，EPC 模式源于业主希望减轻建设 程序的管理负荷与压力并通过提高对总承包人的要求、提高收益回 报、总体风险包干的方式来实现合同目的。基于这个考虑，业主的管 理机构可以相对精简， 而将全部工作内容交给有经验和能力的高水平 总承包商来完成，这样既有利于专业的承包商发挥其管理运行效率， 也达到了减少业主负担、释放业主管理压力的目的，而后者对 PPP 模 式下综合管廊项目的政府实施机构而言恰恰是十分适宜

6、的。 1.2 相对固定业主风险 尽管在传统的施工总承包合同模式中也有固定总价合同形式， 但 是由于传统施工总承包中承包人无法参与到设计中去， 因此一旦发生 设计变更和现场签证就需要对工程价款以及工期进行调整， 实际上无 法实现固定工程价款的初衷， 因此绝对不可调的固定总价合同比较少 见，最终往往变成暂估价加上洽商变更的合同价款形式。 3 而在 EPC 模式中，业主与总承包人签订 EPC 合同，把建设项目的 设计、采购、施工、调试等工作全部委托给工程总承包商来实施，由 工程总承包人统一策划、统一组织、统一指挥、统一协调和全过程控 制，只要不涉及突破设定范围的业主变更，其风险均由工程总承包人 承担

7、，从而使业主风险在合同签订之初就可以得到很好地固定。大量 的工程实例表明，采用 EPC 模式，业主的工程总价和工期风险都能得 到相对很好地控制，而 PPP 模式下的综合管廊工程，在获得工程总价 控制的基础上，还有一个方便政府付费管理的需求。由于 PPP 项目牵 涉到政府财政支付，牵涉到地方人民代表大会对政府支出预算的审 查，每个环节的办事程序都非常严谨，所以保证工程价格少做变动、 保证项目按时完工投运是实现 PPP 项目正常回报的基本条件， 承发包 双方都应该为此做出努力。 1.3 总承包人高度的资源整合和协调能力 在 EPC 模式下业主除了提出其要求和进行质量、进度、安全、费 用监管外，工程

8、的实施均由工程总承包人负责，包括勘察、设计、采 购、施工和调试等具体工作。因而原则上需要有一个对所承接项目具 有高屋建瓴、全盘把控能力的总承包人，而这样的能力只有掌握了雄 厚的工程设计资源(包括相应等级的设计资质、专业配备、技术人员 层次设置、业绩以及健全的内部规章)的工程公司或者是具有相应资 质的工程设计公司才能具备。而对于 PPP 模式下的综合管廊工程，因 4 为在这之前缺乏 EPCO 管理的经验，所以遴选优秀的、具备设计咨询 条件和具有 EPCO 管理经验的社会资本方成为此类项目重中之重。 1.4 相对高回报 所谓高回报是针对以项目施工图预算为参考标底的施工总承包 模式而言的。EPC 模

9、式的一个重要特点就是把项目从初步设计到施工 图设计的细化工作留给了总承包商， 从而一方面把项目的初步设计概 算总价与施工图预算总价的差值作为利润让渡给了总承包商， 而另一 方面也把详细工程设计及其设计风险转移给了总承包商。 作为一个有 能力的总承包商，他必须在遵循初步设计原则的基础上，高度发挥他 的设计才能，精打细算、精益求精，并在采购、施工、调试的有机协 作下才能取得他的合理收益。 1.5 合适的运营能力要求 必须特别指出的是：结合 PPP 模式需要，在项目建成后，总承包 商还要继续承担项目在特许经营期内的运营管理。 这应该说是对总承 包商(或称社会资本)的一个崭新的考验。虽然在这之前，市场

10、已经有 了委托运营管理的需求并在一些有实力的企业中建立并培育了一批 生产运营管理队伍， 但是当时的状况是即使是同一家总承包商承担项 目的工程总承包和项目运营管理， 但其 EPC 和运营事项也是由两个独 立的合同体系来调整双方利益，两个合同本身并不发生因果关系。而 PPP 模式项目合同则不是这样，它是将 EPCO 全部纳入到了项目的主 5 体合同中，EPCO 中的各项工作相互依存又彼此影响，因此对总承包 商(或称社会资本)而言，他不仅需要构建强有力的生产运营管理队 伍，而且要把运营管理可能出现问题的解决方案前置到设计、采购、 施工的各个环节来进行考虑，这就进一步加大了对总承包商(或称社 会资本)

11、要求的深度和广度。而与此同时，当有这样的总承包商(或称 社会资本)接掌项目时，业主应该是更能放心的。 2.综合管廊工程实施 EPCO 的基础条件 2.1 工程类型的适宜性 城市地下综合管廊严格地说它已不再属于传统意义上的公共基 础设施的范畴，由于存在廊道内部的照明、通风、排水、警示等正常 使用管理要求以及廊道内敷设的各种管线的开闭、 切换、 压力、 流量、 温度、湿度、电流、电压、继电保护、管线介质流不中断检修等操作 运营要求，综合管廊已成为实实在在的有着工艺操控特征的构筑物， 是一个呈线性体系特征的完整的生产运营系统， 因此可以把它等同于 独立的工业系统来看待，这样的话，作为一个整体工程，它

12、在建设期 除了需要设计和施工外，天然具有了装备、材料采购的需求，竣工试 验和竣工后试验的需求，从而形成了 EPC 完整的工作链。 具备 EPC 完整工作链的建设项目当然适用于工程总承包模式完成建 造。 6 2.2 地下工程风险的可控性 建于城市地下的综合管廊， 其地质特征和地下其他未知状况显然会对 总承包商实施 EPC 模式构成风险。 强调地下工程风险的流派主要来自于矿业项目的开发， 以矿井工程为 例，深达数百米的矿井建设项目确实有其特有的风险，首先它是在大 深度地下空间施工且处于矿物富集区域，地下构造相对复杂。再者， 常规勘探难以达到对深层地下空间深度解析， 工程施工期间一旦遇到 断层、发生

13、冒顶、透水、瓦斯爆炸等特殊灾害后，将造成巨大损失， 所以我国至今没有矿井工程实施总承包的案例。 但就城市地下综合管廊来看， 我国已建和准备建设的廊道其总体埋深 平均都在地面标高-15 米以上，这类深度属于浅层地下空间，其地质 结构和特殊构造完全可以通过常规勘探予以查明， 所以其风险是完全 可控的。如果廊道工程采用大开挖加混凝土现浇施工工艺，那么地下 因素的影响就更小了， 故以综合管廊为地下工程地质风险巨大为由放 弃工程总承包模式是完全不可取的。 2.3 已有承包商初步具备 EPC 能力 在我国石化、冶金、煤炭、电力等大的工业门类承包商中不乏有大型 7 工矿区综合管网工程总承包的成功案例， 说其

14、初步具备综合管廊 EPC 能力那是因为在他们以往承包的项目中还没有达到现在综合管廊的 规格、规模、管线种类等较为全面和完整的工程要求，也就是说，这 些承包商虽然具备项目总体控制的能力， 但相对于他们所属行业以外 的管线工程接触的可能并不多，其中包括专业管线工程的设计、采购 和施工。 但是这些因素并不代表国内承包商无法承担综合管廊的工程总承包。 EPC 的优势在于， 即使总承包商自己的力量难以满足项目的某些特殊 需要，他也可以采取专业分包的方式化解危机，而且由总承包商进行 专业分包要比业主肢解项目后的直接发包其综合效益要好得多。 毕竟，城市地下综合管廊工程尚属年轻的地下工程设施，具备类似工 程总

15、承包经验需要有一个过程，相信随着政府大力助推，具有综合管 廊工程总承包能力的承包商会很快发展壮大。 3.综合管廊项目 EPCO 模式的困局化解途径 根据北京中建政研信息咨询中心提供的调研结果， 到目前为止综合管 廊工程项目还没有一个成功采用 EPCO 模式的实例， 这从客观上反映 了 EPCO 模式在综合管廊工程方面的应用还是有其难度的。经分析， 可从以下几个方面化解困局。 8 3.1 核心技术机构要勇于担当 这里所说的核心技术机构可以理解为当前主导城市地下综合管廊设 计市场的各主要大型市政工程设计院。 市政工程包括城市道路、桥涵；堤岸、河渠；隧道、地铁、高架、轻 轨；城市给、排水及管网；城市

16、广场、景观工程、路灯照明、电力管 线的市政部分； 污水处理、 垃圾处理设施、 园林绿化工程的市政部分； 热力、燃气、通信等工程的市政部分以及其他市政公用配套设施等， 从以上工程的特征和建设成品长期由政府管理的情况来看， 市政工程 设计机构一直难有为项目提供装置装备采购和生产运营调试的机会， 因此也就无法激发设计机构创立并提升包括采购、工艺调试在内的 EPC 总装式服务机制， 所以市政工程设计院在我国高速发展的很长一 段时期内，鲜有工程总承包建树。在当下突然出现综合管廊工程总承 包市场井喷式需求时，由于体制机制的制约，市政工程设计单位，包 括大型甲级市政工程设计院在工程总承包方面都少有靓丽表现。 他们 承接的综合管廊项目大多还是传统的单一设计(即初步设计或施工图 设计)，既失去了难得的利用总承包盈利的机会，也无法发挥出以设 计为龙头带动综合管廊采购、施工、调试一体化管理的综合效益。 基于市政工程设计单位既是综合管廊工程的行业龙头又相对缺乏工 9 程总承包实战能力这样的窘状， 建议市政工程类设计院深度整合内部 资源，积极创建、培育具备 EPC 综合实力的体制机制，转换经营理 念