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1、第七章 行政组织类型第一节 以行政职权大小分类行政机关是对某一具体的行政组织的称谓。以行政职权大小为标准分类，可以将行政组织分为统率机关与被统率机关。一、统率机关（一）统率机关的性质统率机关即行政首脑机关，是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关，如我国的国务院与地方各级人民政府。具体而言，就是国务院的正副总理及国务委员，各级人民政府的正副省长、市长、县长、乡长、镇长等组成的各级政府首脑机关。统率机关是各级行政机关的指挥与决策中心，在整个行政机关中发挥统率作用。行政首长是统率机关的代表。（二）统率机关的职责1计划决策。统率机关及首长根据国家制定的战略目标与总体规划，从实际出发，制
2、定和负责审批本地区行政工作的发展规划。并负责在调查研究的基础上就行政工作的重大问题作出决策。2组织指挥。统率机关及首长在行政管理活动中，负有组织指挥本机关一切行政活动之权。它负责对所管辖区域的行政工作进行统一领导，并进行指挥、协调、监督与沟通，以理顺机关与机关、人与人、活动与活动之间的关系，使本级政府整个行政系统密切配合、和谐运转，有效地促进行政目标的实现。3选人用人。统率机关及其首长掌有人事任免及奖惩权。它们本着用人与治事相一致及考核与奖惩相统一的原则，选贤任能；同时又根据下属人员的工作情况，奖优罚劣，以充分发挥全体工作人员的积极性与主动性。4编制财务预算。“财为庶政之母”，一切行政均离不开
3、财政。行政管理活动必须要有一定的财力、物力作保证，才能确保行政决策、计划的实现。统率机关负责编制本级政府全部行政活动及公共开支所需财力的计划，以保证本级政府目标之实现。5负有相应的行政责任。统率机关及其首长享有上述权力，同时也负有相应的行政责任。包括行政管理中应负的政治责任、法律责任和行政责任。统率机关要率领全体行政人员卓有成效地开展工作，苦工作不力、造成了严重损失，应追究行政责任；如果违法，还应受到法律制裁。（三）统率机关的分类根据行政领导权力模式的不同，统率机关可以分为首长制与合议制两种。首长制统率机关的全部工作均由行政首长个人最后决定，并由首长个人对有关上级或同级权力机关（立法机关）负责
4、。合议制统率机关的全部工作，则由统率机关的所有组成人员集体决定，共同负责。建国初，我国各级人民政府委员会即是合议制统率机关。目前，我国各级行政统率机关均实行了首长负责制。二、被统率机关（一）被统率机关的性质被统率机关是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关。被统率机关具有执行性与辅助性的特点。除统率机关外的一切行政机关皆属被统率机关。（二）被统率机关的职责被统率机关总的职责是忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策与命令，圆满地完成行政首长所交办的各项任务。其具体职责有如下四项：首先，依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体的实施计划。其次，做好实施决策计划的思想、组织与物质
5、的准备，并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一和权责分明的原则有效地组织起来。再次，在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟通与授权工作，使工作任务能够圆满完成。最后，协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。第二节 以行政业务性质分类在被统率机关内部，又可以按照业务性质将行政机关分为业务机关与辅助机关，在业务机关内部又可分为综合管理机关与专门管理机关。一、业务机关（一）业务机关的性质业务机关，指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关，它直接履行政府的政治、经济、文化、教育、卫生、科技、社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。我国国务院各部委和地方各级人民政府各厅、局中的有关执行
6、这些职能的部门都是业务机关，如国家发展计划委员会、教育部、科学技术部，财政部、外交部、农业部、国土资源部、卫生部、公安部等。（二）业务机关的职责业务机关在同级政府或与上级同类部门的领导下，专门负责领导和管理某一方面的行政事务。其具体职责主要有如下几项；1计划。即根据决策目标，制定实施计划与措施。2执行。合理组织人力、物力与财力，有效进行指挥，以保证决策目标的顺利实现。3考核。定期对本机关工作人员的工作能力、工作态度及工作绩敕进行考核，并以此作为晋升与奖惩的依据。4报告。随时将工作进展情况及工作中遇到的问题，如实地向上级机关汇报。以上仅就业务机关的一般职责而言，至于具体业务机关的具体职责，则依各
7、个机关所担任的具体任务的不同而有所区别，必须依据具体情况进行具体分析。二、辅助机关（一）辅助机关的性质辅助机关，是指活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接力实现整个行政组织目标服务的机关。如各级人民政府办公厅（室）、政策研究室、人事局、统计局、机关事务管理局等，其服务对象不是社会民众，而是行政机关自身。辅助机关处于统率机关的从属地位，具有辅助性质，它本身无权作出决策，只能力领导决策提供信息依据，充当行政首长的“幕僚”或“参谋”，或帮助首脑机关处理日常事务，以及为业务机关提供工作和生活服务、为业务机关的自身管理服务等等。总之，辅助机关本身无决策权，也无权对社会事务进行直接的管理；因此，辅助机
8、关本身并无独立地位，既无指挥权，又无执行权，仅起承上启下从调、咨询等辅助作用。但它却是行政首长完成任务所不可缺少的，具有极为重要的作用。所以，在现代各国行政机关中，辅助机关的规模日趋扩大，各类专家的比重日益增加。（二）辅助机关的职责1协助行政首长处理日常事务、辅助机关应根据行政首长的要求，起草公文、组织会议、接待各种来访人员。2深入实际，收集研究信息。辅助机关应就本组织面临的复杂问题进行深入的社会调查，并在此基础上分析研究，提出研究报告，供首长决策时参考。同时，还应对本机关今后工作的发展方向进行超前性研究与分析。3上传下达，综合协调。辅助机关应将行政首长的命令、指示及时传达给下级，又将群众及下
9、级的要求与呼声及时向领导反映，以便首长随时掌握机关内外的情况、同时，辅助机关还应代表行政首长联系广大人民群众和快调机关内部的各种关系。4管理本机关的人、财、物。辅助机关一方面要管理本机关工作人员的考核、培训及福利等具体事务；另一方面又要负责本机关财务收支的记录与保管；同时，还要负责机关物资的购置、保管，以及房屋的建造、维修等工作。（三）辅助机关的分类辅助机关是在行政首长直接领导下的服务机关，根据服务对象的不同，又可分为两大类：1为行政首长服务的办公及参谋机关。办公机关是协助行政首长处理各种日常事务的综合性办事机关，如各级人民政府办公厅（室）等。参谋机关又称幕僚机关，是指为行政首卜提供各种决策建
10、议或参考的机关，如我国各级人民政府的政策研究室、英国的内阁委员会等。这类机关大多由专家与实际工作者组成，他们通过调查研究、收集资料，为行政首脑提供决策咨询，发挥智囊作用。2为业务机关自身工作和生活服务的机关。这类机关是专门管理业务机关自身存在及活动所必需的各种辅助业务和后勤事务的机关。如统计局就是为机关自身工作服务的机关，人事部、监察部就是为机关自身工作及管理服务的机关。各级人民政府的机关事务管理局，各业务机关的财务科、行政科、房管科等，则是专门管理本机关的财务、物资、住房、招待所、食堂等后勤事务，以便为本机关业务活动的开展创造良好的物质生活条件。三、综合性管理机关（一）综合性管理机关的性质综
11、合性管理机关是指管理业务具有综合性，管理对象跨部门、跨行业的机关。如国家计委、国家经贸委、财政部、审计署、物价管理局、劳动和社会保障部等。（二）综合管理机关的职责综合性管理机关总的职责是对其职权范围内的各种综合性业务进行管理，既有宏观指导、协调、控制和监督，又有比较具体的业务管理。这仅是就总职责而言。各个具体综合管理机关的职责又各不相同，如国家经贸委的主要职责有：（l）监测、分析国民经济运行态势，调节国民经济日常运行。（2）拟定并实施国家产业政策。（）拟定工商贸综合性经济法规政策。（4）指导流通体制改革。（5）拟定监管国有企业资产的政策法规。（6）开展国际交流与合作等。四、专门性管理机关（一）
12、专门性管理机关的性质专门性管理机关是指管理业务具有专门性、管理对象比较单一的机关，如教育部、农业部、交通部、林业局等。（二）专门性管理机关的职责专门性管理机关是政府某一方面行政权力的直接行使者，是社会某一方面事务的直接管理者。它仅仅负责管理某一个部门或行业的具体业务工作；如我国国家林业局专门管理造林、林业政策的执行及天然森林的保护与来化等有关林业方面的事务。（三）专门性管理机关的设置随着科学技术与经济的发展，社会分工日趋细密，社会生产的部门或行业也日益增多。在此情况下，若设置管理机关时对专业对象分工过细；那么专门性机关必然愈设愈多，其结果必然出现部门林立、机构膨胀的弊端。为避免此弊端的产生；应
13、将专业相近的业务合并到一个部门管理，实行大部制。如西方不少国家，对所有工业、商业都由一个部管理，不必再细分机械、电子等工业部以及内、外贸易部等。与此同时，应将政府对专业对象的管理，从微观、宏观并重转为以宏观管理为主，使其工作量减少，从而才能使机构减少、工作效率提高。在这里，“职能转变”是避免专业机构过多过大的核心。第三节以行政活动程序分类以行政活动程序为标准分类，行政组织可分为决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关。一、决策机关决策机关是指在行政活动中作出决定、制定规划、发布命令的机关，如国务院、地方各级人民政府等。决策机关是行政机关体系的统率，其职权同前述统率机关的职权基本相似。一
14、个行政组织只能有一个决策中心，决策不能多头。否则，就会导致政出多门，使下属人员无所适从。二、执行机关执行机关是指对决策机关作出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。执行机关是一个相对概念，如国务院各部、委对国务院，地方各级人民政府的各个工作部门对地方各级人民政府首脑机关，都是执行机关。但这些部门内部的首长对其内设机构，又有一定的决策功能，其内设机构又是其首长的执行机关。执行机关的任务主要是执行决策中心的各项指令。虽然执行中为寻求最佳效果，需要根据具体条件进行决策，但此种决策仅仅是执行性的决策。执行机关的地位十分重要，一个组织的行政机构的设置是否合理、人员配备是否恰当、决策是否正确，均要由执
15、行的结果来加以检验。三、咨询机关咨询机关是指为决策机关提供意见和建议的机关，通常由专家、学者、政府组织的代表、民众代表组成，以保证决策的科学性、民主性。如有些国家的经济研究中心和各种问题研究委员会、审议会等均属于咨询机关性质。咨询机关的主要任务是在广泛调查研究的基础上，对政治、经济、文化、社会等各个领域的问题进行预测、分析与论证，为行政首长决策提供建议或方案，或对需要由首长进行决策的问题进行审议。咨询机关是决策中心的辅助机关，必须从法律上确保其具有建议权和审议权。咨询机关的设置自古即有。我国古代的军政机关中就专门配备有为主管人员出谋献策的幕僚，如参军、师爷等。当今西方国家的行政首脑，也召集大批
16、参谋人员形成自己的“智囊团”，组成各类由行政首长和专家组成的委员会，专门讨论本专业的重大决策问题。除了上述由政府组织的智囊团之外，当代西方国家还出现了很多私人开设的或半官半民的专业性决策研究机构。这种机构由专家组成，专门提供决策方案，为政府决策服务。如美国的“兰德公司”、英国的“伦敦战略研究所”、日本的“野村研究所”与均是这类性质的咨询机构。这类咨询机关本身并非行政机关，它只是为行政决策机关服务的社团组织，但它接受政府委托，由政府提供经费，实行有偿服务。四、信息机关信息机关是指专门负责收集、加工、储存与传送有关人、财、物等各方面信息的机关，如统计局等。信息是一种宝贵的资源，现代决策离不开信息；信息的可靠性与及时性，往往直接影响到决策的正确与否。因此，信息机关
