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1、第11章 项目的社会评价第一节 项目的社会评价概述对投资项目而言，其效益不仅只体现在经济效益上，而且还应体现在社会效果上，也就是说，项目的社会效果是项目总效果的一个重要组成部分，项目的社会评价是项目评价中一个必不可少的工作阶段和环节，其社会可行性是项目可行性的必要组成部分。为此，有必要对其进行单独的阐述和说明。 一、项目社会评价的概念目前，项目的社会评价在我国还处于起步和逐步规范阶段，其理论和方法有待进一步完善与发展。但就投资项目评价理论的完整性和投资项目评价工作的实际应用来看，项目的社会评价应是项目评价和项目方案比选中重要的一个环节。自20世纪60年代末、70年代初起，项目的社会评价逐渐在欧
2、美一些国家兴起。例如，美国在“国家环境政策条例”（NEPA，1969年公布）中规定要及时对项目进行社会影响评价（Social Impact Assessment），后来政府还专门发布过有关行政令，强调要进行项目的社会效果评价；英国及欧共体推行环境评价（EA，即Environment Assessment），其中包括对自然资源的评价和对社会环境的评价；加拿大推行的社会评价包括分配效果、环境质量和国防能力等多方面的影响分析；世界银行在其投资项目中，要求社会影响评价分析不仅用于开发性项目的可行性研究阶段，还可用于部分项目的后评价；世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构对发展中国家进行援助的某些项目也要
3、进行社会评价（也可称为社会分析），并且对社会评价的内容、程序和步骤有着原则上的要求。由此可见，社会评价的重要性和必要性正越来越为社会所认同。当然，国内外至今对投资项目的社会评价尚无统一的认识，无论是在名称、内容，还是在方法、评价指标体系上都存在着较大的区别。一般来说，任何一个投资项目的建设和运营，不仅可以形成一定的经济效益，还可以形成一定的社会效益和环境效益。对项目的经济效益进行考察和评价，是项目的经济评价；对项目的环境影响进行考察，则是环境评价；而对项目的社会影响的考察就形成社会评价。社会评价旨在系统调查和预测拟建项目的建设、运营产生的社会影响与社会效益，分析项目所在地区的社会环境对项目的适
4、应性和可接受程度。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系，促进项目顺利实施，保持社会稳定的方案。因此，社会评价的概念可以表述为：社会评价是分析拟建项目对当地社会（或全社会）的影响和当地社会条件对项目的适应性和可接受程度，评价项目的社会可行性。二、项目社会评价的特点社会评价相对于财务评价和国民经济评价而言，具有以下几个特点：（一）宏观性和长期性对投资项目进行社会评价所依据的是社会发展目标，考察投资项目建设和运营对实现社会发展目标的作用和影响及对社会发展目标的促进作用。而社会发展目标本身是依据国家和地区的宏观经济与社会发展需要来制定的，包括经济增长目标、国
5、家安全目标、人口控制目标、就业目标、减少贫困目标、环境保护目标等，涉及社会生活的各个方面。虽然不是每一个投资项目的社会效益都覆盖了以上社会目标的所有领域，但在进行投资项目的社会评价时却要认真考察与项目建设相关的各种可能的影响因素，无论是正面影响还是负面影响，是直接影响还是间接影响。这种分析和考察是全面的，是全社会性质的，因而比财务评价和国民经济评价更具广泛性和宏观性。所以，社会评价应着眼大局，把握整体，权衡社会效益的利弊。同时，社会评价也是长期性的。一般地，项目进行经济评价时只需要考察投资项目不超过20年的经济效果，而社会评价通常要考虑一个国家、一个地区的中期和远期发展规划和要求，涉及对有些领
6、域的影响或效益可能不是短短的几十年，而是上百年，甚至是关系到几代人。如建设三峡工程这样的投资项目，在考察项目对生态环境、人民生活、国家发展的影响时，考察的时间跨度势必是几代人。（二）评价目标的多样性和复杂性财务评价的目标通常比较单一，主要是衡量财务盈利能力高低和对国民经济净贡献的大小；而社会评价的目标则是多样和复杂的。社会评价的目标分析首先是多层次的，是针对国家、地方和当地社区各层次的发展目标，以及各层次的社会政策为基础所展开的。通常较低层次的社会目标是依据较高层次的社会目标制定的，但各层次在就业、扶贫、妇女的参与程度以及地位、文化、教育、卫生保健等方面可能存在不同情况，要求和侧重点也不尽相同
7、。因此，社会评价需要从国家、地方、社区三个不同的层次进行分析，做到宏观分析与微观分析相结合。其次，社会评价的目标分析也是多样性的，它需要综合考虑社会生活的各个领域与项目之间的相互关系和影响，必须分析多个社会发展目标、多种社会政策、多种社会效益和多样的人文因素和环境因素。需要分析各个不同的社会发展目标对项目的影响程度及其重要程度，要结合项目的性质和特点，具体问题具体分析。因此，综合考察项目的社会可行性，通常要采用多目标综合评价法。（三）评价指标和评价标准的差异性在投资项目的经济评价中，每个行业和不同投资者都有自己的评价指标和相应的评价标准。如财务评价通常采用同行业平均投资收益率、基准投资回收期、
8、加权平均资金成本或行业部门基准收益率等作为财务评价指标的评价标准；国民经济评价通常采用社会折现率作为经济内部收益率的评价标准。社会评价由于涉及到的社会因素多种多样，比较复杂，社会目标多元化和社会效益本身的多样性使得难以使用统一的评价指标和标准来计算和比较社会效益，因而在不同行业和不同地区的项目评价中差异明显，评价指标的设定往往因项目而异。同时，社会评价中的各个影响因素，有的可以定量计算，但更多的社会因素是难以定量计算的，如项目对项目所在地文化的影响，对当地社会稳定的影响，以及当地居民对项目的支持程度等。这些难以量化的影响因素，通常要使用定性分析的方法来进行。因此，社会评价中，通用评价指标少，专
9、用指标多；定量指标少，定性指标多。这就要求在具体项目的社会评价中，应充分发挥评价人员的主观能动性。三、项目社会评价的范围和层次并不是任何环境下的所有项目都需要进行社会评价。社会评价有助于将项目建设方案设计和实施与区域性社会发展结合起来。力求找到经济与社会之间的有机联系，减少社会风险，并有利于促进社会稳定。社会评价适用于那些社会因素较为复杂、社会影响较为久远、社会效益较为显著、社会矛盾较为突出、社会风险较大的投资项目。其中主要包括需要大量移民搬迁或者占用农田较多的水利项目、交通运输项目、矿产和油气田开发项目、扶贫项目、农村区域开发项目，以及文化教育、卫生等公益性项目。根据项目周期的阶段划分，可将
10、社会评价分为三个层次：1项目识别（初级社会评估）通过实地考察，确定项目利益主体，筛选主要的社会因素和风险，确定负面影响。通过初步的社会评价，识别项目，并为项目建设方案设计、实施做准备。2项目准备（详细社会分析）详细社会分析主要描述影响发展项目诸方面的社会形式和过程，为项目实施做准备。3项目实施（建立监控和评估机制）在项目实施阶段，测量投入与产出，以此作为衡量项目成功进展的尺度，并随时间的发展衡量项目的社会影响。四、项目社会评价的作用社会评价旨在系统调查和预测拟建项目的建设、运营产生的社会影响与社会效益，分析项目所在地的社会环境对项目的适应性和可接受程度。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目
11、的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系、规避社会风险、促进项目顺利实施、保持社会稳定的方案。具体来说，项目社会评价的作用主要表现在以下几个方面： （一）有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致，防止单纯追求项目的财务效益对于那些应该进行社会评价的投资项目，如果在项目投资建设前没有做社会评价，项目的社会、环境问题未能在实施前解决，将会阻碍项目预期目标的实现。例如，有些项目的经济效益不错，但可能对生态环境污染严重；有些项目建成了，社会安全问题解决不好，将会严重影响项目的投产运营；有些项目在少数民族地区建设，可能因没有充分了解当地的风俗习惯而导致当地居民和有关部门的不配合；有些项目由于移民安置
12、没有解决好，会导致人民生活水平下降；等等。实践证明，社会影响较大的投资项目将直接关系到国家和当地的经济发展目标和社会发展目标的协调一致。在项目评价中，进行必要的社会评价，可以使项目建设与社会发展相协调，可以促进经济发展目标的实现和社会效益的提高，从而使国家和地区发展相得益彰。（二）有利于项目与所在地区利益协调一致，减少社会矛盾和纠纷，防止可能产生不利的社会影响和后果，促进社会稳定投资项目在客观上一般都会对所在地区产生有利影响和不利影响。有利影响与所在地区利益相协调，对地区社会发展和人民生活水平起到促进和推动作用，不利影响则会对地区的局部利益或社会环境带来一定的损害。分析有利影响和不利影响的作用
13、范围，判断有利影响和不利影响在项目作用中的程度，是社会评价中判断一个项目好坏的标准。如一个水利工程项目，有利影响包括防洪、发电、灌溉和水产养殖等，不利影响包括由于库区建设而导致的移民和对周围生态环境的改变等。如果库区迁移人口安置不当，致使当地人民生活水平下降，生活习惯改变，难以适应新的生活环境，从而引起移民的不满或者过激行为，则会对当地社会稳定和项目的顺利进行产生不利的后果。另外，如果在水利工程建设中没有处理好生态环境的保护，而造成对生态环境的破坏，则也会给项目的顺利实施及可持续发展带来不利的影响。因此，在进行社会评价的过程中，应该始终把项目建设同当地人民的生活和发展联系起来，对可能预计到的项
14、目建设的不利影响，应预先采取适当的措施，使其可能引起的社会震荡降到最低程度。（三）有利于避免或减少项目建设和运营的社会风险，提高投资效益项目建设和运营的社会风险是指由于在项目评价阶段忽视社会评价工作，致使在项目的建设和运营过程中与当地社区发生种种矛盾因长期得不到解决，而导致工期拖延、投资超计划、经济效益低下等与当初的经济评价结论相背离的可能性。这就要求项目评价人员在进行社会评价时要侧重于分析项目是否适合当地人民的文化生活需要，包括文化教育、卫生健康、宗教信仰、风俗习惯等；考察当地人民的需求如何，对项目的态度如何，是支持还是反对。同时，也要求社会分析要广泛深人并应结合实际，提出合理的针对性建议以
15、降低项目的社会风险。只有消除了项目的不利影响，避免了社会风险，使项目与当地居民的需求相一致，才能保证项目的顺利实施，持续发挥项目的投资效益。五、项目社会评价的原则和要求一般地，项目的社会评价具有如下原则和要求：（1）认真贯彻国家经济建设和社会发展的方针政策、战略规划，遵循有关法律及规章制度。（2）以国民经济与社会发展计划的发展目标为依据，以近期目标为重点，兼顾远期各项社会发展目标，并考虑项目与当地社会环境的关系，力求分析评价能够全面反映项目投资引发的各项社会效益与影响、当地社区及人民对项目的不同反应，促进项目与当地社区、人民相互适应，共同发展。（3）依据客观规律，从实际出发，实事求是，采用科学
16、、适用的评价方法。（4）坚持可比原则。在进行社会影响分析和有关数据对比及方案比选时，无论定量分析还是定性分析，均应注意可比性。（5）按目标的重要程度进行排序的原则。每个项目的建设都有其预先期望达到的主要社会目标和次要社会目标，由于项目建设对各个目标的贡献程度不同，因此，应依据其重要程度进行排序，并以之作为进行综合社会评价的基础。（6）以人为本的原则。在考虑国家及地方利益的前提下，把对人民负责和对国家负责统一起来，对项目的利益与当地人民的利益同等重视，尽力做到两者兼顾，并在涉及人民切身利益的问题上，把人民利益摆在首位。深入了解人民的意见和要求，积极采取措施，提高人民参与项目的程度，以保证项目与当地社会协调发展。（7）“有无”对比的原则。“有无”对比的原则在社会评价中同样适用。（8）要深入调查，摸清基本情况，提高分析评价的科学性和准确性。（9）社会评价人员必须以公正、客观、求是的态度从事社会评价
