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1、村级经费管理问题调查李少民农村税费改革以来，随着农业特产税的取消、农业税的减征以至免征，以前村级经费赖以保障的村提留、农业税附加等逐步递减以至完全消失，取而代之的财政转移支付资金便成为维持村级组织正常运转的基本保障。为了管好用好这部分资金，各级人民政府和有关部门出台了一系列政策措施，做了大量艰苦细致的工作，在确保村级组织正常运转、规范村组财务管理和维护农村社会稳定等方面取得了显著成效。但由于这项工作还在不断地探索之中及其来自多方面因素的影响，目前村级经费管理中还存在着一些亟待解决的问题，在一定范围内引发了一些不应有的负面效应。为了进一步巩固村级经费管理成果，总结经验，发现问题，提出对策，三门峡
2、市财政局组成专题调研组于2005年12月下旬至2006年元月上旬，先后对所辖各县（市）区村级经费管理现状进行了多方位、多层次的深入调查，并形成本调研报告。一、村级经费管理取得的成效三门峡市现有62个乡镇，1365个行政村，11478个村民组，农业人口158.5万人。全市共有村组干部19958人，其中村干部8557人，组干部11401人。全市农民人均纯收入2004年为2568元，2005年为2935元。2005年河南省免征农业税后，全市当年共安排村级经费3145万元，其中办公经费1540万元，村干部补助1105万元，组干部补助500万元。为了把有限的资金用到刀刃上，市、县、乡各级人民政府及有关部
3、门千方百计采取措施，积极建立村级经费保障和管理机制，并在以下几个方面取得显著成效：（一）村级组织正常运转得到了有效保证。农村税费改革之前，一些贫困地区“村提留”少或债务负担重的村组，村组干部补助和村级办公经费常常得不到保证，不少村组干部干到卸任时手里只是攥了一把“白条”，不少村级组织靠借款维持运转；农村税费改革特别是取消农业税后，村组干部补助和村级办公经费由财政转移支付资金解决，其补助标准以县为单位统一制定，并由县核定到乡，由乡核定到村，村组核定到人。同时通过乡（镇）村财务服务中心对村级经费实行报账制，专账管理，专款专用，有效保证了村级组织的正常运转和村组干部补助的按时发放。灵宝市苏村乡为了确
4、保村组干部按时领到补助，给每位村组干部都办了邮政储蓄存折，及时将其补助打入个人账户，由乡邮政储蓄代发，受到了当地村组干部的普遍欢迎。义马市根据当地农民收入增长情况及时调整村组干部的补助标准，使村组干部的工作积极性得到了进一步提高。（二）农村五保户生活得到进一步保障。取消农业税之前，农村五保户经费从村级经费中列支，一些地方常常把“养人”的钱挪用到“办事”上，管理较乱，在一定程度上影响了五保户的生活和政府的形象。取消农业税后，五保户经费从村级经费中列出，县级财政每年按照集中供养不低于1200元、分散供养不低于1000元的标准足额安排五保供养资金，其中灵宝市分别达到2000元和1200元。这些资金由
5、财政部门及时拨付到县级民政部门。县级民政部门设立五保供养资金专户，实行专账管理，专款专用。集中供养的由县级民政部门按季度直接拨至各乡（镇）敬老院，分散供养资金则通过乡民政所直接发放给所辖各行政村的五保对象。这一政策措施的贯彻执行，不仅使五保户的生活普遍得到保障，而且也使其真真切切感受到了党和政府的关怀和温暖。（三）村级经费使用的监管机制初步形成。为了加强对村级经费的管理，各县（市）区一是把村级经费统一纳入乡（镇）村财务服务中心严格管理，监督使用，凡是开支不合理、票据不规范、手续不健全的一律不得报账；二是各行政村都普遍成立了村民理财小组，每一笔开支不仅需要经过村主要负责人审核签字，而且还要经过村
6、民理财小组成员集体审核、签字盖章后才能到乡（镇）村财务服务中心报账；三是有关部门对村级经费管理情况不定期组织检查，发现问题及时纠正，总结经验及时推广。随着这些措施的贯彻执行，村级经费使用的监管机制初步形成，有效杜绝了各种违规违纪现象的发生和蔓延。（四）村级财务管理工作逐步走向规范。通过对村级经费使用情况多层次、多方位的监督管理，各县（市）区农村以前村级经费开支中乱收乱支的现象得到有效控制，一些敢于违规违纪的村主要干部的“权力”受到制约，村级经费使用由过去的暗箱操作变为阳光作业，集体决策，多环节审核把关，资金运用的透明度大幅度提高，从而使财务管理工作逐步走向规范。（五）有效维护了农村的社会稳定。
7、农村税费改革前，由于缺乏严格的制度约束，一些村组干部利用职权多吃多占的现象时有发生，有的地方甚至相当严重，因此引发了一些干群矛盾和上访事件，影响了社会稳定。农村税费改革后，各级政府和有关部门对村级经费的管理逐步加强，经费开支范围、标准和报账程序公开透明，有效杜绝了一些村组干部利用职权多吃多占现象的发生，进一步改善了干群、党群关系，为维护农村社会稳定做出了积极的贡献。二、村级经费管理中存在的主要问题村级经费管理是当前农村工作中涉及人员多、范围广、影响大的一项重要工作。由于各地经济发展状况不同，村组干部素质高低参差不齐，个别地方对村级经费监管力度不够等诸多因素影响，村级经费管理中便不可避免地出现了
8、一些问题，有的甚至影响了当地村级组织的正常运转和农村的社会稳定。从调查的情况看，这些问题主要表现在以下几个方面：（一）有些地方村组干部补助未能及时足额发放。2005年初免征农业税以来，各级政府和有关部门积极采取措施，强化村级经费管理，确保了绝大多数村组干部补助的及时足额发放。但在调查中我们仍发现一些地方还存在着村组干部补助不能及时足额领取的现象。有的地方平时不给村组干部发补助，到年终根据平时工作业绩给予一次性兑现，业绩突出、称职者补发全额补助，而未完成工作任务者所扣发的工资，理应对业绩突出者给予奖励，却全部留在了“乡里”的账户上；还有的地方村组干部补助领发程序不够严密，监管不力，导致所有村组干
9、部的补助由个别村主要干部直接领取，而领取后却没有全额发放到人，将部分补助挪作他用；还有的乡镇没有把村组干部的补助全额拨付给各行政村，有的甚至用于抵顶群众开仓借粮款等等，这些都在一定程度上影响了村组干部工作积极性的充分发挥。（二）村级公益事业普遍缺乏经费。农村税费改革最大的成果是减轻了农民负担。先后取消了农业特产税、减征以至免征农业税，2004年取消了劳动积累工和义务工，2005年又暂停执行“一事一议”筹资政策，这些都无疑受到了广大农民群众的由衷欢迎。但由于农村税费改革后村级经费中没有包括用于农村公益事业的经费，以前用于公益事业的资金来源及义务工都逐渐消失，而各级财政因财力所限，向农村公益事业所
10、投入的扶持资金相对于当前农村急待解决的长期以来积累的大量历史遗留问题来说，无异于杯水车薪。这一宏观政策上的不配套，直接导致了农村公益事业如村组道路建设、农田水利基本建设、人畜饮水工程等处于非常尴尬的境地，要义务工没政策，要钱没来路，直接影响了一些贫困地区农民的生存质量和城乡差距的进一步拉大。（三）沉重的村级债务偿还无望。由于长期以来农村公益事业发展中财政资金严重短缺等因素影响，不少行政村债务负担沉重。当前农村税费改革在减轻农民负担的同时，也相应使村级组织除维持正常运转以外的收入大幅度缩减，甚至为零，村级债务化解更为艰难，诸多历史遗留问题日益显露出来。据有关部门统计，截止2004年底，三门峡市村
11、级债务累计达39149万元，平均每个乡镇负债515.1万元，平均每个行政村负债28.8万元。村级债务负债最高的乡镇达6582 万元，负债最低的乡镇为25万元。从最近抽查的灵宝市焦村镇、尹庄镇和湖滨区高庙乡的26个行政村情况看，2005年村组债务基本上都依然保持着上年现状，且近期内根本筹措不到还款的资金来源。是什么原因造成村级债务如此沉重呢？归纳起来大致有以下几个方面：一是农村税费改革前修建农村中小学及兴办人畜饮水工程、修建村组道路等公益事业等负债17054万元，占村级债务总额的43.6%。二是农村税费改革前一些行政村采取农民集资、村干部出资、高息借贷等方式，举债兴办村级企业，后来随着市场竞争加
12、剧，不少村办企业亏损甚至停产倒闭，资金沉淀，形成巨额债务，再加上农田水利基本建设等其他生产性支出，共计负债达9771 万元，占村级债务总额的25%。三是农村税费改革前村提留、乡统筹、农业税等税费征缴过程中，一些行政村为了完成税费任务，向个人、农户及银行、信用社借款垫付上交，全市因此而形成的村级债务达2497万元，占村级债务总额的6.4%，其中灵宝市高达2023万元，占该市村级债务总额的15.1%。四是村级管理费用负债2134万元，占村级债务总额的5.5%，其中陕县高达1776万元，占该县村级债务总额的14%。由于村级债务负担过重，加之借款利息不断增加，且没有还款的资金来源，不仅严重制约了农村经
13、济的持续稳定发展，而且还直接危及到农村的社会稳定，影响了党群、干群关系。（四）有些地方村组财务管理工作不够规范。加强村组财务管理是涉及农民切身利益、体现村组干部为民办事形象和维护农村社会稳定的一项重要工作，特别是村组集体经济收入较多的地方财务管理工作就显得更为重要。通过农村税费改革和近年来各级人民政府和有关部门对村级经费管理的不断强化，村组财务管理工作在大多数地方已比较规范，但个别地方仍存在着一些比较突出的问题：一是个别乡镇还没有建立起严格的监督制约机制，导致一些村主要干部在经费开支、补助发放等方面 “一手遮天”，为所欲为，长期不公开账目，或半公开，甚至假公开，引起其他村组干部和当地群众的强烈
14、不满；二是一些乡镇领导认为村干部难当，只要工作拿得起，既使有不廉洁的行为，也不深究，包着、护着，怕他们“甩担子”，甚至于有违法违纪行为，也不主动地查处，淡薄了村干部的宗旨意识。三是一些行政村没有充分发挥村民理财小组的作用，仅仅将其当成了应付上级检查的一种“摆设”；四是村级经费开支中原始凭证不够规范，存在“白条”多，不合规的单据多，不合理的开支多，把违纪开支换成合法、正式发票报账的多等“四多”现象。五是一些村集体经济比较发达的地方，每年收入达数十万，甚至上百万元，由于集体经济收入支配及决策权方面的强大诱惑力，这些村中的个别村在选举村干部时存在请客拉选票、掏钱买选票的“贿选”现象。在如此特定环境下
15、选举出来的村干部，上任后一般都会考虑如何尽快收回“投资”，并获得高回报率。这也是一些集体经济比较发达行政村的个别村主要干部千方百计中饱私囊、引发尖锐的干群矛盾和群众上访的深层次原因之一。（五）个别乡镇存在挤占村级经费现象。农村税费改革不仅切断了村级组织以前向农民收取补助和办公经费的“财路”，而且乡镇财政也因农业特产税和农业税的免征，及不准向农民伸手而使办公经费紧张起来，有的地方甚至连工资发放都难以维持。在此情况下，由于缺乏强有力的保障及违规惩罚措施，一些乡镇特别是贫困地区的乡镇，便通过行政手段，把应当用于村级组织运转的经费，用在了维持乡级政权机关的运转上，还有个别乡镇将本应由乡本级开支的费用或
16、奖励摊到村里报账，有的用村组干部补助抵顶上交开仓借粮款，因而导致了一些地方村级办公经费和村组干部补助的严重不足，在很大程度上影响了村组干部工作的积极性。在调查中我们了解到，某县级财政向某乡镇政府拨付村级经费19万元，而乡镇政府实际拨给全乡各村的经费只有9万元，这些经费连村组干部的补助都不够，更不用说办公经费了。（六）拖欠村组干部补助的历史遗留问题较多。农村税费改革之前，一些贫困地区或村提留较少，甚至收不上来，或办企业亏损，或办公益事业借债，使不少地方村集体经济严重亏空，不少行政村拖欠村组干部补助的现象比较普遍。据有关统计资料显示，截止2005年底，豫西某县村级债务中拖欠以前年度村组干部的补助高达1024万元。某山区乡一位村会计从1988年开始任村干部以来，被村委会累计拖欠补助13200余元。长期拖欠村组干部补助的现象在当前农村引发了许多不安定因素。如有的地方村组干部在补助长期领不到手的情况下，利用职权私自将集体财产作价变卖，有的甚至拆卸水利设施抵顶补助等等，这些都在一定程度上影响了干群关系和社
